Dal documento emerge una certezza, quella che nulla cambia nel rapporto di lavoro per i lavoratori ma nemmeno per l'azienda.Gli stessi vincoli previsti per le società pubbliche valgono anch per l'Azienda Speciale Consortile, così come non cambiano i contratti di lavoro, le condizioni e le tutele.L'unica differenza è l'inquadramento previdenziale che per le società è quello privatistico, il Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (FPLD) mentre per le Aziende Speciali Consortili è quello del settore pubblico, la Cassa Pensioni Dipendenti Enti Locali (CPDEL), entrambi gestiti dall'INPS.Sembrerebbe che possa sorgere un problema, per il lavoratore, al momento del pensionamento per la riunione dei due trattamenti.Ci siamo affidati ad un patronato, che ha il pregio disvolgere questa specifica attività e, quindi di conoscerne tutti gli aspetti e risvolti, anche pratici, che si sono espressi come segue.Per i lavoratori del settore privato, cui appartengono quelli alle dipendenze di un soggetto di natura privatistica come le SpA (comprese quelle a totale capitale pubblico), la gestione previdenziale (cioè la cassa nella quale si versano i contributi previdenziali e che eroga la pensione, sulla base delle regole per essa definite) è affidata all'INPS, mentre la gestione previdenziale dei lavoratori del settore pubblico (comprensivo di tutti i soggetti di diritto pubblico, come le aziende speciali) afferisce all'INPDAP.INPS ed INPDAP, ancorché unificate a partire dal 2012, continuano ad avere gestioni separate. Ciò significa che, in caso di passaggio da una SpA ad un'azienda speciale, i lavoratori, da quel momento in avanti, trasleranno dalla gestione dell'INPS a quella dell'INPDAP, e, quindi, avranno contributi versati all'INPS fino a prima del passaggio e all'INPDAP dopo il passaggio. Questa situazione comporta, per quanto riguarda il calcolo della pensione, la necessità di riunificare i contributi versati in casse diverse, che può avvenire attraverso tre meccanismi diversi:
con la ricongiunzione dei contributi , che però dal luglio 2010 con il decreto legge 31 maggio 2010 n.78 è diventata onerosa per il dipendente e anche in termini molto pesanti a seconda dell'età e dei contributi versati possono occorrere diverse decine di migliaia di euro per ottenere il riconoscimento dell'insieme dei contributi versati);
con la totalizzazione dei contributi che è di carattere gratuito, ma presenta il grave handicap che, in questo caso, il valore della pensione è calcolata interamente con il metodo contributivo, che provoca uno svantaggio significativo nell'ammontare della pensione per chi si trova nel sistema retributivo o misto cioè per chi, rispettivamente, può far valere almeno 18 anni di contribuzione al 31/12/1995 o anni di contributi versati prima del 31712/1995):
con il cumulo dei contributi , che ha anch'esso carattere gratuito, che di fatto è stato introdotto con la legge di stabilità 2013 legge 24 dicembre 2012 n. 228, commi 239-246) e perfezionato con la legge di stabilità 2017 legge 11 dicembre 2016 n. 232, commi 195 e segg.) e che, nella sostanza, costruisce un meccanismo assai simile a quello della ricongiunzione fermo restando che questa rimane a titolo oneroso). La differenza che rimane con la ricongiunzione è che, con quest'ultima, la pensione è erogata dalla cassa presso la quale si attiva tale operazione, mentre con il cumulo la pensione viene erogata pro-quota parte dalle singole casse in cui sono stati versati i contributi. Dal punto di vista dell'importo complessivo, le differenze sono minimali e, quindi, si può dire che, con le ultime modifiche introdotte con la legge di stabilità 2017 per il cumulo previdenziale, si supera il problema, molto serio, che si era costruito nel 2010, quando si era previsto che la ricongiunzione avveniva a titolo oneroso.
Quindi, allo stato attuale, si può tranquillamente sostenere che, per i lavoratori, il passaggio da SpA ad azienda speciale, e, più in generale, tra aziende che hanno diversa forma giuridica, non muta la sostanza della loro condizione contrattuale, retributiva e previdenziale.
Comparazione con altre esperienze Non è mai una struttura che può migliorare o peggiorare una gestione d'impresa. Se mettiamo in competizione un'utilitaria ed una fuoriserie, e vince l'utilitaria, il merito o la colpa non sono del mezzo ma del loro pilota.
Nello stesso modo non possiamo imputare i default aziendali alle maestranze, i lavoratori. A pag. 40, punto 8.10, il "parere 1-4" sottolinea che " sull'efficienza della gestione incide in modo determinante la qualità del personale" . La qualità del personale non dipende dalla natura, privata o pubblica, della struttura.
Nella gestione di un servizio pubblico in regime di monopolio naturale, che non deve confrontarsi con il mercato, che, grazie al metodo Tariffario, è scevro da rischi avendo i ricavi e l'utile garantito, solo la governance, distratta dalla gestione caratteristica e più attenta alla gestione finanziaria, ai gruppi, alle holding. alle aggregazioni societarie, può creare problemi e rischi all'impresa, sia essa privata, Società per azioni, o pubblica, Azienda Speciale Consortile.
Non è necessaria la comparazione, strumentale, con altre realtà per comprendere che la natura o la struttura non creano rischi ma sono altri i fattori causa di grosse negatività.
Può essere sufficiente esaminare i fatti di casa propria.
A pag. 99 della Nota Integrativa del bilancio 2018 di SMAT spa, si legge "La partecipazione in Acque Potabili S.p.A., è stata valutata per 10,2 milioni di euro in relazione alla frazione di Patrimonio Netto detenute dalla Capogruppo SMAT S.p.A......". Poiché il costo di acquisizione è stato di € 36.192.617 , SMAT s.p.a. ha perso , in questi ultimi anni, solo per un'operazione fnanziaria legata al fallimento di Acque potabili Siciliane s.p.a., ben 23,4 milioni di euro che, essendo l'unica fonte di ricavi, la gestione del servizio idrico, sono stati pagati dagli utenti .
Come si può vedere anche le società di diritto privato possono fallire. Acque Potabili Siciliane spa era una società unipersonale, cioè interamente posseduta da Acque Potabili spa, a sua volta posseduta e controllata da Ireti spa (gruppo Iren) e da SMAT spa. Due "campioni" della gestione dei servizi pubblici che si pongono come simbolo dell'efficienza e dell'efficacia, che criticano altri e che hanno saputo perdere, facendo pagare la perdita utenti, ben 47milioni di euro .
Non solo. Dal 2013 al 2018, SMAT spa ha acquistato 485.356 azioni spendendo ben € 32.500.953. Normalmente in una società e in una gestione economica, gli atti sono motivati da ragioni economiche che possono essere quelle di produrre un maggior profitto, nelle società private, o la produzione di maggiori risorse, a sostegno degli investimenti o per il miglioramento del servizio, nelle società a capitale pubblico che gestiscono attività di interesse generale e non economico.
Nel caso specifico non si riesce ad individuare queste ragioni economiche. Magari qualcuno sostiene che questa operazione è finalizzata ad acquisire al pubblico azioni detenute da società di diritto privato.
Sicuramente è una non giustificazione. Le società che hanno beneficiato da questa operazione sono società quasi totalmente a capitale pubblico e partecipate da Comuni che sono anche soci di SMAT spa oltre che Comuni sui cui territori SMAT eroga il servizio idrico. Sarebbe stato sufficiente che i Comuni, soci delle società che hanno ceduto le azioni, si facessero assegnare le azioni per realizzare una società totalmente pubblica anche in modo formale e, magari, restavano nelle casse di SMAT 32,5 milioni di euro.
Peraltro, C.I.D.I.U. spa svolge attività, attraverso la controllata C.I.D.I.U Servizi spa, di gestione e smaltimento rifiuti, nel suo oggetto è prevista anche la gestione del servizio idrico idrico che, però, non svolge, quella di SMAT, pertanto, è una partecipazione non strumentale. Il primo acquisto di azioni da C.I.D.I.U., nel 2013, è stato pagato con accollo, da parte di SMAT, di mutui di cui, il più elevato, era riferito ad un impianto di compostaggio. Le risorse prodotte dagli utenti del servizio idrico invece di finanziare gli investimenti del settore idrico hanno finanziato quelli dello smaltimento e gestione dei rifiuti.
Se SMAT fosse stata un'Azienda Speciale Consortile, non avrebbe perso i 23,4 mln di euro della partecipazione in acque potabili perchè, come ricorda il prof. Cavallo Perin, nel documento tematico 5, nell'ASC, l'acquisizione di partecipazioni è possibile sole se strettamente strumentale alla'attività, caratteristica non presente nell'acquisizione della partecipazione in Acqur Potabili spa. Non avrebbe nemmeno potuto acquistare "azioni proprie" perché nelle ASC non è possibile.
E' meglio e più facile, però, criticare ABC Napoli che ha la colpa di non aver depositato al Registro delle Imprese i bilanci 2018 e 2017 (quelli precedenti sono sul sito dell'Azienda nella pagina Amministrazione Trasparente) e che, al massimo costerà, forse, qualche migliaio di euro agli amministratori e non all'Azienda.
ABC Napoli non è fallita, è operativa ed applica tariffe tra le più basse. Certamente è in uno stato di sofferenza finanziaria ereditata della gestione, ante trasformazione eterogenea, di una società per azioni (?), causata da crediti in sofferenza, specialmente nei confronti dell'Amministrazione Pubblica, molto elevati che, però, sia dal bilancio 2016 che da informazioni sta migliorando. La situazione dei crediti è il risultato da una situazione contingente, anche ambientale, che deve essere analizzata ed affrontata in modo più ampio e, comunque, non è conseguenza della gestione che, dall'esame del conto economico, appare migliore e meno speculativa di quella delle società anche pubbliche. Indubbiamente la sofferenza dei crediti è un ostacolo per gli investimenti ma non per la gestione complessiva.
Chi ha voluto la trasformazione eterogenea, avrebbe potuto, come ormai è usuale, creare una nuova Azienda Speciale, lasciando i debiti alla vecchia società facendola diventare una "bad company". Questo è un indice di serietà e correttezza che difficilmente trova riscontro nelle società di diritto privato.
Evidenziare negatività di ABC Napoli solo per il mancato deposito del bilancio senza un approfondimento ed un analisi bilancistica, possibile almeno dalla trasformazione al 31.12.2016, che avrebbe consentito di rilevare i miglioramenti rispetto alla precedente gestione, è un modo strano e alquanto sconcertante.
Per quanto riguarda il Consorzio ASA, non si dispone di documentazione che possa consentire di comprendere quanto successo. Certamente è una vicenda complessa che agevola una strumentalizzazione finalizzata a preoccupare i Sindaci avendo, numerosi di loro, subito, per gli enti rappresentati, azioni per il recupero di somme che, nel parere, sono motivate come coperura degli ingenti disavanzi, Sta di fatto che la Corte d'Appello, con una sentenza del luglio 2017 e con una recente del 28.11.2019 ha respinto tutte le richieste risarcitorie nei confronti dei Comuni consorziati. E' una questione da approfondire.
Perché la comparazione non è stata fatta con il Consorzio dei Comuni per l`Acquedotto del Monferrato, che non è un Azienda Speciale Consortile ma che ha molte affinità, forse perché, da solo, avrebbe dato un risposta ai quesiti tematici posti da SMAT nel senso che, senza alcun dubbio, un'Azienda Speciale Consortile è più efficiente, efficace ed economica di una società perché è il suo scopo senza distrazioni di natura finanziarie estranee al servizio che deve erogare. Senza dimenticare che il Consorzio dei Comuni per l`Acquedotto del Monferrato è attivo dal 1930.
Curiosa è l'affermazione, ultimo paragrafo di pag. 25, " In astratto non esistono profili di differenziazione giustificati dalla natura del gestore anche se ciò non esclude, ovviamente, che, in concreto, un gestore possa risultare più efficace ed efficiente rispetto ad altri. " Una vera e propria contraddizione che la dice lunga.
La natura del gestore non è causa di differenza, le differenze stanno nella qualità manageriale del gestore ma poi, nella comparazione, attribuisce alla natura del gestore le negatività.
I veri disastri, gli aumenti delle tariffe, il grosso e grave ritardo negli investimenti nei servizi pubblici, e non solo nel servizio idrico, sono patrimonio delle società e, per assurdo, in particolare nelle società a capitale pubblico, perché il servizio è sacrificato all'esigenza economica del profitto.
la partecipazione dei Comuni nell'Azienda Speciale Consortile In questo capitolo ci soffermiamo sugli aspetti sia di diritto che pratici che conseguono alla trasformazione "eterogenea" dall'attuale forma di società per azioni, natura privata, alla forma di Azienda Speciale Consortile, natura pubblica.
L'Azienda Speciale Consortile è l'insieme del Consorzio tra Enti Locali, di cui all'art. 31 del d.lgs. 267/2000, T.U.EE.LL., e l'Azienda Speciale, art. 114 dello stesso d.lgs. cui il citato art. fa rinvio.
Il 1° comma del citato art. 31 recita: " Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili ."
Dalla data di trasformazione non si applicano più le norme del codice civile, fatte salve quelle relative al bilancio, che saranno affrontati in altra parte. riferite alle società e ai consorzi.
Società per azioni Il Capitale sociale, che nelle società rappresenta l'apporto, in denaro o di beni e servizi, dei singoli soci, costituisce anche il parametro di base per la determinazione della quota di partecipazione dei singoli soci. Il rapporto tra numero di azioni possedute ed il numero totale è la percentuale di partecipazione nella società.
La quota di partecipazione si riflette sulla proprietà, capitale sociale e Patrimonio netto, sugli utili o sulle perdite dell'esercizio, sull'eventuale dividendo distribuito. La quota di partecipazione produce, inoltre, il suo effetto anche sui voti nell'assemblea sociale, sia ordinaria che straordinaria.
Dalla tabella che segue si rileva la situazione delle partecipazioni al 31.12.2018 che, proprio per effetto della partecipazione in rapporto al capitale sociale è "condizionata" unicamente da valori economici ignorando altri aspetti più coerenti con la gestione di un servizio pubblico.
In particolare è di tutta evidenza la disparità che il capitale crea favorendo chi possiede una quota di capitale più elevata nonostante al "servizio" partecipino tutti i Comuni, in eguale misura, in proporzione al numero degli abitanti. Anche i risultati economici sono realizzati in proporzione al numero degli abitanti perché la tariffa è unica, esclusi solo alcuni Comuni con tariffa ridotta, e non in proporzione al capitale.
La successiva tabella evidenzia in modo chiaro la disparità che l'attuale situazione crea.
Il Comune di Torino, pur rappresentando il 39,12% degli abitanti del territorio dell'Ambito Ottimale, detiene, direttamente ed indirettamente, il 69,09% del capitale sociale beneficiando di un incremento patrimoniale, che, al netto dei dividendi distribuiti nela passato, sempre in proporzione alla partecipazione "economica" posseduta, e diviso per numero di abitanti della città è pari a € 181,97 cadauno.
Al contrario, gli altri Comuni, pur rappresentando il 60,88% della popolazione, hanno beneficiato di un incremento patrimoniale, sempre al netto dei dividendi distribuiti nel passato, pari al 38,93% con un media per persona di € 29,08.
Un rapporto di 6,26 volte a favore degli abitanti del Comune di Torino, non è solo una disparità è un atto discriminatorio vero e proprio considerato che ogni utente, a parità di consumi, ha sostenuto lo stesso costo per mc. di acqua consumata.
Ma lo stesso effetto si produce sui voti in assemblea soci, ordinaria e straordinaria, consentendo al Comune di Torino di influenzare la gestione e le scelte gestionali in modo sperequato e con un effetto domino che potrebbe anche inficiare il principio del "controllo analogo" che sta alla base dell'affidamento in house providing.
Lo statuto di SMAT spa prevede, sia per le assemblee ordinarie che straordinarie, che le delibere debbano essere assunte, sia in prima che nelle convocazioni successive, con una doppia maggioranza, di capitale, pari pal 75% dello steso, e di partecipanti, pari al 40% dei presenti. Questo potrebbe costituire un ridimensionamento dell'egemonia del Comune di Torino, ed è parzialmente vero. Il punto 17.5 dello Statuto, però, prevede che, limitatamente all'approvazione del bilancio, alla nomina e revoca degli amministratori, che sono la parte essenziale e qualificanti dell'assemblea ordinaria, e per le assemblee successive alla prima, i "quorum" siano quelli previsti dall'art. 2369 del codice civile.
Nè valgono i vari Comitati di Sorveglianza istituiti per questo scopo poichè non essendo organismi istituzionali non hanno alcuna capacità e possibilità di incidere o di condizionare la gestione al fine della tutela di tutti gli utenti.
Tutto questo è l'effetto di una struttura di gestione basata e governata da principi economici, quelli fissati dal codice civile che è fatto per regolare le gestioni commerciali ossia di normale e naturale ragione privatistica.
La definizione della quota di partecipazione in rapporto alla quota di capitale posseduta non è modificabile, salvo in alcune ipotesi indicate dal codice civile, perché è lo stesso codice civile a fissarne i criteri.
Non si deve dimenticare che il primo articolo del codice civile dedicato alle società, l'art. 2247, definisce la società come un contratto con il quale due o più persone conferiscono beni o servizi per l' esercizio in comune di una attività economica allo scopo di dividerne gli utili .
L'erogazione di un servizio essenziale per la vita umana, un diritto fondamentale ed irrinunciabile, non è e non puo essere un'attività economica.
Azienda Speciale Consortile Con l'Azienda Speciale Consortile, le cose, sotto questo aspetto, cambiano radicalmente.
Il fatto stesso che l'art. 114, comma 4, del T.U.EE.LL stabilisca che " L'azienda e l'istituzione conformano la loro attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità ed hanno l'obbligo dell'equilibrio economico, considerando anche i proventi derivanti dai trasferimenti, fermo restando, per l'istituzione, l'obbligo del pareggio finanziario. ", cancella lo scopo economico dell'utile e della sua divisione, come visto caratteristica delle società di natura privatistica, fissando come obiettivi la qualità del servizio e la sua economicità intesa come minor costo per l'utente.
Il Capitale Sociale non esiste più e, questo fatto, non è marginale.
Nell'Azienda Speciale l'apporto degli Enti Locale, i consorziati, si chiama capitale di dotazione e non costituisce più il naturale riferimento per regolare i rapporti tra gli Enti Locali nè in termini economici e nemmeno di partecipazione.
" L'azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale (art. 114, comma 1)" e "L'ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla copertura degli eventuali costi sociali"
L'Azienda Speciale, quindi, attraverso la personalità giuridica e l'autonomia imprenditoriale, riceve dagli Enti Locali il "capitale di dotazione" e lo gestisce al fine dell'erogazione del servizio fatti salvi i controlli e gli indirizzi che competono agli Enti Locali.
Il capitale di dotazione è unicamente l'insieme dei beni destinati alla gestione del servizio ed è estraneo alla formazione delle partecipazioni.
Trattandosi di una pluralità di Enti Locali, gli stessi dovranno costituirsi in un Consorzio secondo le norme previste per le Aziende Speciali, come previsto dal 1° comma dell'art. 31 del T.U.EE.LL., e dovranno approvare, ex art. 30 T.U.EE.LL, una convenzione unitamente allo statuto del Consorzio.
Signficativi sono i commi seguenti dell'art. 31:
Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti. A tal fine i rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio. In particolare la convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi consortili coerentemente a quanto disposto dai commi 8, 9 e 10 dell'articolo 50 e dell'articolo 42, comma 2, lettera m), e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformità alla convenzione, deve disciplinare l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del consorzio è composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto .
Non è quindi il capitale di dotazione che determina le quote di partecipazione ma la convenzione e lo statuto secondo criteri da concordare tra i Comuni nel rispetto del principio della mutualità che è la caratteristica essenziale di una gestione consortile.
Si evidenzia che il comma 4 prevede che la quota di partecipazione debba essere fissata dalla convenzione e dallo statuto. Non è, come nel caso delle società, il capitale sociale che determina le quote di partecipazione perché così stabilito dal codice civile.
E' necessario che siano i Comuni, in sede di definizione della Convenzione, a stabilire i criteri. La Convenzione ex art. 30 del TUEL è un accordo tra Comuni alla cui formazione e per la loro adesione intervengono singolarmente e non in rapporto alle quote possedute in "SMAT spa".
Poiché lo statuto, che regola l'attività dell'ASC, le nomine degli organismi di gestione e le quote di partecipazione dei Comuni sono definite da accordo formato per espressione dei singoli Comuni e non in rapporto alle quote possedute in SMAT spa l'entità del "capitale di dotazione" di ogni singolo consorziato, la quota di partecipazione può anche prescindere dallo stesso salvo che i Comuni, con la convenzione, dispongano diversamente.
Poichè il consorzio è definibile come un'azienda speciale di ognuno degli enti associati […]" (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 9 maggio 2001 n. 2605) i criteri di determinazione della quota di partecipazione garantiscano questa specifica peculiarità che, peraltro, come ricordato, è il principio cardine dell'affidamento in house providing.
La quota di partecipazione che garantisca il voto in assemblea potrebbe essere quella "classica" per strutture di carattere mutualistico, ossia un voto per ciascun Comune, o quella più coerente con il servizio erogato e individuabile nel voto per numero di abitanti o utenti di ogni singolo Comune rapportato al numero degli abitanti o utenti dell'Ambito Territoriale.
Il Capitale di dotazione, a seguito della trasformazione eterogenea potrebbe essere il Patrimonio Netto della trasformata e attribuito ai Comuni in rapporto alla quota posseduta nella società e non necessiterà di conguagli tra i vari Comuni consorziati. Sarà, eventualmente, necessario definire, anche nella convenzione, ex art. 30, le modalità di gestione dei beni conferiti e costituenti il capitale di fondazione al fine di non danneggiare alcun Comune e considerando che, nei bilanci dei Comuni, parte patrimoniale, non ci saranno effetti positivi e nemmeno negativi poiché il relativo valore, oggi tra le partecipazioni in società, sarà collocato in altro capitolo.
Dovrebbe escludersi anche il Valore Residuo, previsto dall'art. 153, comma 2, del d.lgs. 152/2006 e dal Metodo Tariffario, poichè la trasformazione eterogenea non costituisce subentro da altro gestore ma semplicemente modifica della natura giuridica dell'attuale gestore.
Nemmeno si tratterrà di nuovo affidamento poiché la gestione da parte di Azienda Speciale Consortile, ente strumentale degli Enti Locali consorziati, è una gestione diretta dell'Ente Locale che, per tale motivo, realizza un concreto e certo "controllo analogo".
Conclusioni Gli esperti confermano: nessun VERO ostacolo alla trasformazione di SMAT Già prima dei referendum del 2011 il Comitato provinciale Acqua Pubblica Torino (componente del Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua) propose la modifica degli statuti del Comune e della Provincia Torino per introdurre il principio dell’acqua come diritto, da gestire senza scopo di lucro. L’obiettivo fu raggiunto: primo caso in Italia di modifica di statuti di Enti Locali su iniziativa popolare.
L’ impegno è proseguito con la raccolta firme per l'importante proposta di legge di iniziativa popolare sull'acqua pubblica (406.000 firme), mai discussa in parlamento in due legislature, malgrado l'avvicendarsi di differenti maggioranze (centro-destra, centro-sinistra e “tecnica”).
Dopo i referendum , in provincia di Torino si sviluppò l'azione per l’effettiva ripubblicizzazione di SMAT S.p.A. (con la sua trasformazione in Azienda Speciale Consortile) partendo da una proposta di delibera di iniziativa popolare presentata al Comune e alla Provincia di Torino che ottenne parere favorevole in TUTTE le circoscrizioni comunali.
La Provincia di Torino, e in seguito il Consiglio Comunale di Torino, respinsero quella proposta, limitandosi ad apportare alcune modifiche allo Statuto e ai Patti parasociali di SMAT S.p.A. Successivamente, su impulso del Comitato, circa 40 comuni della Città Metropolitana (fra cui Pinerolo, Avigliana, Nichelino, San Mauro e Venaria) approvarono deliberazioni a favore della trasformazione.
Nel 2017 il nuovo Consiglio Comunale di Torino approva finalmente la delibera che avvia il processo di trasformazione. Il primo passo è realizzare uno studio di fattibilità. Su proposta della Città di Torino, lo studio viene affidato alla stessa SMAT S.p.A. che incarica 5 studi di avvocati per redigere dei pareri sui vari aspetti della trasformazione.
Dall’esame approfondito dei loro pareri, emerge non solo l’opportunità ma anche la convenienza della trasformazione sotto l’aspetto della trasparenza, dei minori costi, del ruolo di governo dei Comuni, dei vantaggi previdenziali per i lavoratori. Ne riassumiamo qui di seguito le parti più rilevanti, che saranno più analiticamente documentate in un apposito dossier di prossima pubblicazione.
1) Assenza di elementi giuridici e normativi ostativi alla trasformazione La strada per la piena ripubblicizzazione di SMAT fu individuata nella c.d. “trasformazione eterogenea”: la Società per Azioni si trasforma in un'altra forma giuridica di impresa (nel caso l'Azienda Speciale Consortile), tramite una votazione dell'assemblea dei soci con la maggioranza prevista per le assemblee straordinarie.
In occasione della precedente proposta di iniziativa popolare furono acquisiti pareri estremamente importanti (e gratuiti) di autorevoli giuristi, vale ricordare con citazioni della miglior scuola commercialistica torinese.
Alla stessa conclusione di ammissibilità della trasformazione è pervenuta la Corte dei Conti con parere delle Sezioni Unite di controllo sulle amministrazioni periferiche ( delibera 2/2014 del 15/01/14). Parere che non può essere passato inosservato all'amministrazione comunale di Torino in quanto richiesto dalla medesima. I successivi pareri redatti dagli esperti incaricati da SMAT S.p.A. non smentiscono tale pronuncia.
2) Il modello dell'Azienda Speciale garantisce maggior trasparenza, controllo e democraticità Una polemica strumentale sulla trasformazione di SMAT S.p.A. in Azienda speciale consortile è quella di una pretesa perdita di capacità o di efficienza.
Si tratta di una polemica infondata perché è una trasformazione che non altera le capacità industriali dell'azienda. Al contrario: nel caso di AEM, come dimostrato in un dossier del Comitato provinciale Acqua pubblica di Torino sull'andamento dei suoi bilanci, la trasformazione in S.p.A., poi conferita a Iride e successivamente a IREN non è stato un buon affare per il Comune e la Cittadinanza.
L'obbligo, nell'Azienda Speciale Consortile, per i Consigli comunali dei Comuni i consorziati, di discutere almeno una volta all'anno sul bilancio di SMAT, rappresenta adempimento reale di quel “controllo analogo” a base dell'affidamento in house del servizio, inoltre la pubblicità del dibattito, svolto nelle sedi dei singoli comuni, diventa un'espressione di controllo democratico.
In un momento di crescente sfiducia nel rapporto tra cittadini e le istituzioni della Repubblica, ciò potrebbe essere uno degli elementi di rinsaldamento di tale rapporto.
L’aspetto della trasparenza e dell'accesso agli atti, inderogabile per un ente pubblico, può essere invece facilmente eluso da una S.p.A.. Occorre ricordare in merito che la normativa sulla trasparenza esclude dagli obblighi della trasparenza le società quotate in senso stretto (azioni in borsa) ma anche quelle S.p.A. che abbiano ad esempio emesso obbligazioni sul mercato.
È questo il caso anche di SMAT per la quale è stata sufficiente l'emissione di obbligazioni su una piazza internazionale per “sfuggire” al TUSP Testo Unico sulle Società Pubbliche, la cd legge Madia (controlli, vincoli, emolumenti, limiti di mandati e numero amministratori) e alla legge sulla trasparenza. Al riguardo è rilevante l'emissione di un prestito obbligazionario sulla piazza di Dublino di 130 milioni di euro, inspiegabilmente, viste le ampie disponibilità finanziarie, pochi mesi prima delle modifiche al TUEL con conseguente sottrazione “retroattiva” alla legge Madia e alle norme sulla trasparenza.
È utile segnalare il caso di ABC Napoli, finora unica trasformazione eterogenea del gestore del servizio idrico, da S.p.A. ad azienda speciale, realizzata in Italia. Contrariamente a quanto riportato da superficiali notizie di stampa e sostenuto da autorevoli esponenti di Utilitalia, attraverso dichiarazioni viziate dal pregiudizio verso la gestione di diritto pubblico, ABC è un’azienda che dal 2012, anno della sua istituzione, chiude i bilanci in utile; va rimarcato che questi risultati sono stati raggiunti senza scorpori della pregressa situazione debitoria, che ha quindi continuato a gravare su ABC:
pratica tariffe tra le più basse d’Italia;
garantisce una qualità dell’acqua erogata attraverso un numero di controlli 5 volte superiore a quelli previsti dalla legge;
ha una percentuale di dispersione idrica del 32%, inferiore alla media nazionale (40%) e a quella del resto della regione Campania (50%);
può vantare una gestione amministrativa che consente una capacità di incasso crediti dell’85% (enormemente superiore a quanto riescono a realizzare, nello stesso contesto geografico, le gestioni di diritto privato);
ha sviluppato un sistema di welfare aziendale all'avanguardia.
Inoltre, si sottolinea che i bilanci sono stati regolarmente assunti e depositati da ABC, l’approvazione degli stessi dipende esclusivamente da deliberazione del Comune.
3) La partecipazione dei Comuni nell'Azienda Speciale ConsortileNelle Società per Azion i il capitale sociale rappresenta l’apporto in denaro o in beni dei singoli soci. Costituisce anche il parametro per la determinazione della quota di partecipazione, la quale si riflette sulla percentuale di “proprietà”, sulla determinazione della distribuzione degli utili e ha effetto anche sui voti nelle assemblee sociali .
Nell’azienda Speciale Consortile
Non è quindi il capitale di dotazione che determina le quote di partecipazione ma la convenzione o lo statuto, secondo criteri che verranno concordati tra i Comuni nel rispetto del principio di mutualità, caratteristica tipica di una gestione consortile.
Un’ipotesi di quota di partecipazione, che riequilibri il peso dei singoli comuni dell’ATO, potrebbe essere quella individuabile nel voto per ogni singolo Comune rapportato al numero degli abitanti, alla superficie ( metodo utilizzato dalla Città Metropolitana per definire le partecipazioni nelle proprie istanze assembleari ) e a criteri che valorizzino la tutela del bene comune.
4) Parità di accesso al credito e capacità d'investimento tra azienda speciale e società per azioni e assenza di alcun “rischio” economico per gli enti locali Come anticipato, nel corso della contrastata procedura di trasformazione la maggioranza dei Consigli Comunali ha dato mandato a SMAT S.p.A. di redigere il piano di fattibilità della trasformazione, raccogliendo una serie di pareri giuridici in merito.
Nel rimandare per l'analisi specifica dei pareri al più completo dossier a cura del Comitato provinciale Acqua Pubblica Torino con la collaborazione del Forum nazionale si ritiene comunque necessario ricordare qui alcuni punti essenziali.
Premesso che chiunque si sia occupato del problema si è ripetutamente sentito dire che la trasformazione sarebbe impossibile perché in violazione di fantomatiche “normative europee”; vale la pena ricordare che tale affermazione è totalmente priva di fondamento. La miglior dimostrazione è fornita dai pareri acquisiti, che non si abbassano nemmeno a prendere in considerazione tale affermazione, nemmeno per confutarla.
I pareri invece si riferiscono più volte al già citato intervento della Corte dei Conti.
In particolare nello specifico parere riguardante l’accesso al mercato dei capitali, all'impatto sulla finanza pubblica locale e gli aspetti fiscali, non si ravvisano significativi ostacoli.
Questo perché non si può evitare di riferirsi a una deliberazione della Corte dei Conti (84/2013) che riconosce l’equiparazione, nella capacità dell’Azienda Speciale Consortile alla società in house nel sottoscrivere contratti di finanziamento .
Analogo riconoscimento di NON produrre impatto sulla finanza pubblica locale deriva dalla sentenza 20684/2018 (anche 3946/2018 e delibere 9/2019 e 2/2014) della Corte dei Conti. Addirittura viene citata la Corte dei Conti per ricordare che la normativa per le Aziende Speciali “ prevede misure più severe di quelle riferite alle società di capitali che gestiscono pubblici servizi locali ”
Anche rispetto agli aspetti fiscali , da una dettagliata analisi dei testi normativi, non sussistono impedimenti o cambiamenti. Lo stesso prestito obbligazionario internazionale “ non farebbe sorgere il diritto dei portatori dei Titoli di esercitare la propria Put Option" .
Si è dovuto ricordare alcuni passaggi essenziali per non farsi trarre in inganno dal tono di alcuni dei pareri (non tutti) che possiamo eufemisticamente definire di scarso entusiasmo per l’ipotesi di trasformazione.
Comunque la serietà professionale degli esperti ha permesso di far emergere la verità al di là delle convinzioni di parte.
5) Contenimento dei costi per l'azienda speciale I costi propri della trasformazione sono economicamente irrilevanti: sostanzialmente le spese di registro e notarili.
Il paventato incremento dei costi contabili provocati dal prestito obbligazionario internazionale in atto sono in realtà già stati sopportati e non dipendono dalla ripubblicizzazione.
6) Aspetti previdenziali In relazione alla situazione previdenziale dei dipendenti SMAT, sentita anche INCA di Torino, si può affermare che la maggior parte dei dipendenti aveva optato - alla data del 31/03/2001, in cui vi è stato il passaggio della società da un regime di legislazione pubblica ad una privatistica - per la continuità di versamenti nella cassa previdenziale CPDEL/ ex INPDAD e di conseguenza, se la SMAT ritornerà ad essere un'azienda pubblica, non avrebbero nessun tipo di danno dal punto di vista previdenziale avendo una continuità di versamenti nella cassa CPDEL.
I dipendenti assunti dopo il 01/04/2001, iscritti d’ufficio nel FPLD - Fondo pensioni lavoratori Dipendenti INPS - avrebbero sì un cambio di regime contributivo, diventando anche essi iscritti alla CPDEL ex INPDAD, ma in ragione del fatto che in gran parte sono lavoratori che andranno in pensione con il sistema contributivo (sistema applicato a chi ha versato contributi esclusivamente a partire dal 01/01/1996) potranno accedere alla pensione stessa con il regime del cumulo, che prevede un calcolo pro quota per ogni Cassa Previdenziale interessata, non avranno di fatto alcuna variazione dell'assegno pensionistico.
La differenza, infatti, di calcolo della pensione, tra CPDEL e FPLD, si verifica nel sistema retributivo dove la CPDL ha un calcolo decisamente favorevole.
7) Sostanzialmente si tratta di una scelta politica, nel senso più alto del termine come per altro ricordato da altro parere. Al più vale ricordare semmai la “ maggior cogenza del divieto di cessione delle quote dell'Azienda Speciale Consortile, previsto dalla legge, rispetto all'attuale norma statutaria della SMAT" .
Si tratta, in effetti, di una maggior tutela alla esclusiva appartenenza pubblica delle quote di proprietà; che oggi si basa su una norma statutaria, facilmente aggirabile rispetto alla tutela ex lege , dunque inderogabile, su cui si basa invece l’analoga tutela nell'Azienda Speciale Consortile. Tale “maggior cogenza” il Comitato la considera più aderente alla volontà del corpo elettorale espressa nei referendum del 2011.
Importante è che la scelta, nell'intenzione del Comitato, ha due obiettivi da considerare in prospettiva:
Il primo è aprire - tramite la trasformazione - spazi per la partecipazione popolare e focalizzare maggiormente l’Azienda sulla tutela della risorsa, meglio Bene Comune, acqua.
Il secondo è la stabilizzazione della scelta di sottrazione dell’acqua a logiche di mercato. Più esattamente si tratta di una sottrazione alle troppo rapide e opache scelte politiche contingenti, di cui abbiamo un esempio nella vicenda dei rifiuti (cambio della struttura proprietà, previo cambio statutario, il tutto effettuato a tamburo battente).
Stabilità di scelta oggi ancora più necessaria in un momento di gioco del Risiko tra Multiutility .
In questo troviamo un giusto precedente nelle identiche motivazioni a base della lungimirante scelta giolittiana che, per dare maggior peso e stabilità al progetto politico di servizio pubblico, “inventò” le municipalizzate, pur avendo a disposizione il consolidato modello delle Società Anonime, antesignane delle odierne Società per Azioni.
Nella nostra, come in altre città, queste scelte cosi innovative e radicali furono confermate dai cittadini in specifici referendum come quello del 5 novembre 1905 per la creazione di AEM approvato a larghissima maggioranza dai torinesi aventi allora diritto di voto (maschi abbienti).
Speriamo di non dover rimpiangere i “perduti livelli di democrazia “ dello Statuto Albertino!