- Premessa
- Il Servizio Idrico Integrato è un servizio a rilevanza economica?
- Il prestito obbligazionario (Idrobond) e il Testo Unico Società Pubbliche (TUSP)
- Gruppo Tematico 1
- Efficienza gestionale e relativi vincoli
- 2 - Cenni alle caratteristiche delle due figure poste a confronto; in particolare: la fisionomia dell'azienda speciale
- 4 - Cenni alle nozioni di servizio pubblico e di servizio idrico
- 5 - Efficienza gestionale e relativi vincoli: una sintetica premessa sulle nozioni di gestione, efficacia ed efficienza
- 6 - Compatibilità della forma gestoria con le necessità organizzative tipiche del servizio erogato; garanzie di universalità nell'accesso; garanzie di continuità, di equa compartecipazione ai costi, di tutela dell'ambiente
- 7 - Ancora sull'efficienza e sull'efficacia della gestione; analisi dei possibili riflessi che su questa dimensione potrebbero derivare dal "modo di essere" del gestore
- 8 - Sull'incidenza di alcuni possibili tratti differenziali:
- Efficienza gestionale e relativi vincoli
- Contenimento dei costi ed effetti di possibili recessi
Costi e tempi per la trasformazione- 4.2 - secondo Gruppo Tematico: Contenimento dei costi ed effetti di possibili recessi, costi e tempi per la trasformazione
- Il costo della trasformazione eterogenea è insignificante.
- Stima del valore minimo di liquidazione delle azioni costituenti il capitale azionario di SMAT S.p.A. nella ipotesi in cui potesse sorgere il diritto di recesso del Socio non consenziente alle deliberazioni riguardanti la fattispecie prevista all'art. 2437 lett b) c.c.
Premessa
La Legge di Riforma del Servizio Idrico, promossa dal Forum Italiano dei Movimenti per l'Acqua con una proposta di Legge di iniziativa popolare che, nel 2007, ha raccolto oltre 400.000 firme, è stata completamente ignorata dal Parlamento e dai Governi via via succeduti.Il rilancio della proposta con il deposito alla Camera (A.C. 52) da parte dell’On. Federica Daga (M5S), con altri deputati, ha dato origine ad ampie discussioni, spesso strumentali e lontane dalla realtà specialmente da parte di chi, forse per interesse, è contrario alla riforma.
Dapprima si è cercato di bloccarla con la tesi di un costo insostenibile per il nostro Paese, in una situazione economica difficile. Tesi infondata come dimostrato dal dossier predisposto dal Forum.
L’attenzione si è, attualmente, spostata sulla natura dell’Azienda Speciale Consortile, che sarebbe inadeguata per la gestione di un servizio complesso con necessità di ingenti investimenti.
La proposta di Legge, art. 10, dispone, appunto, che il servizio debba avere una gestione “pubblica” prevedendo la trasformazione delle società esistenti in Azienda Speciale, in quanto ente strumentale degli Enti Locali e, pertanto, “pubblico” estraneo alle logiche della concorrenza e del mercato.
La SMAT S.p.A. di Torino ha commissionato a cinque qualificati studi professionali la "comparazione tra Società per Azioni e Azienda Speciali Consortili" con il chiaro tentativo di sminuire l'Azienda Consortile, in termini di operatività, efficacia, efficienza ed economicità.
La comparazione, pur essendo riferita ad una situazione locale può essere assunta come riferimento nazionale poiché si sofferma sugli argomenti aspetti che generalmente vengono usati da chi è contro la privatizzazione.
Questo dossier può costituire lo strumento, per tutti, per sostenere e difendere la riforma della gestione del servizio idrico.I pareri espressi dagli studi professionali incaricati da SMAT [1] , sono caratterizzati, in molte parti, da "mezze verità" e/o da "opinioni personali", che non dovrebbero mai essere presenti in valutazioni tecniche che, al contrario, devono essere "oggettive" ed "imparziali".
Questo dossier è strutturato in vari capitoli con rimandi, confronti e commenti sui pareri espressi dai professionisti incaricati.
Le conclusioni del documento n. 5, quello del prof. Cavallo Perin, sono, in questo senso, significative." Il tutto dunque si risolve in una scelta politica o di alta amministrazione, che in questo come in altri deve ponderare i costi marginali di una trasformazione, che tuttavia, in questo come in altri casi, resta, e non potrebbe non esserlo, una questione essenzialmente politica. Ogni argomento sui costi di una ripubblicizzazione può essere superato da ragioni politiche atte a compensare o superare del tutto le ragioni patrimoniali di un'operazione. Così lo è stato storicamente per la gran parte delle opere pubbliche e della stessa prima pubblicizzazione delle forme di gestione dei servizi pubblici locali del 1903, poiché qualsiasi politica d'innovazione ha dei costi, ma ciò non ha mai impedito che una scelta politica si compisse."
Proprio per le ragioni esposte dal prof. Cavallo Perin, la questione non può essere affidata o gestita dal Consiglio di Amministrazione della società che è stato nominato da un organismo elettivo solo per la gestione tecnica del servizio idrico integrato.
Il fatto che il costo sia stato legittimamente sostenuto, su richiesta dei soci, dalla società non significa che la trasformazione, fatti salvi gli adempimenti richiesti dal Codice civile, sia gestita, sul piano politico dal Consiglio di Amministrazione.
Il Consiglio di Amministrazione di una società non ha ruoli politici, al massimo gli si può attribuire una funzione di politica aziendale.
I cambiamenti strutturali di una società competono unicamente ai suoi soci e, nel caso specifico, considerata la proprietà pubblica, dovrebbero essere affrontati in una solo logica, quella della rappresentanza, degli interessi della collettività e della partecipazione dei cittadini.
Per le società a capitale interamente pubblico, che gestiscono il servizio per il 66,51% degli utenti, corrispondenti a 39.963.037 abitanti, SMAT spa di Torino compresa, la trasformazione, disposta dall’art. 10 della proposta di legge, può avvenire con la trasformazione eterogenea prevista dall'Art. 2500-octies del Codice civile, un operazione molto semplice, il cui costo è solo quello degli adempimenti formali.
La trasformazione eterogenea cambia solo la natura dell'impresa da ente di diritto privato a ente di diritto pubblico, tutto il resto, struttura, organico e organizzazione non muta.
Il vero e unico cambiamento sostanziale è lo scopo.
- Nelle società di diritto privato lo scopo è l'utile e la sua distribuzione ai soci , 2247 del Codice civile. La gestione del servizio è solo lo strumento per la realizzazione dell'utile.
- Nell'Azienda Speciale Consortile lo scopo è l'efficacia, l'efficienza, l'economicità del servizio nonché l'obbligo dell'equilibrio economico (art. 114 del TUEL - Testo Unico Enti Locali).
In fondo, anche per l’Azienda Speciale, si tratta sempre di un'impresa, ossia di una organizzazione, anche se con scopi e finalità non commerciali.
Con questo dossier affronteremo, punto per punto, le tesi degli "esperti" in modo critico ed oggettivo. Il nostro interesse non è quello di difendere una posizione o un'opinione ma semplicemente quello di trovare un meccanismo efficiente, efficace ed economico che escluda ogni valenza economica nell'erogazione di un servizio che rappresenta un diritto fondamentale irrinunciabile ed essenziale per la vita umana.
Inseriremo anche richiami della normativa europea alla quale viene sempre attribuito, pur non essendo vero, la valenza economica e il vincolo alle regole della concorrenza e del mercato per il servizio idrico che, di fatto, è gestito in regime di monopolio naturale.
Il Servizio Idrico Integrato è un servizio a rilevanza economica?
La rilevanza economica è essenziale per rispondere alle questioni sollevate dai documenti tematici.
Lo studio dei Proff. Fabrizio Fracchia e Massimo Occhiena (documento tematico 1 - 4) indica tra le debolezze dell'Azienda Speciale Consortile, la mancanza di una chiara legislazione che ne regoli gli atti e gli obblighi.
Questa supposta debolezza nasce unicamente dalla mancanza di una chiara definizione e collocazione giuridica dell'Azienda Speciale Consortile.
Essa viene collocata tra gli "enti economici pubblici", la copiosa giurisprudenza e le deliberazioni della Corte dei conti, citate dallo studio, lo confermano.
La collocazione tra gli "enti economici pubblici" significa che per la gestione della propria attività si organizza secondo il modello "imprenditoriale" e non che il servizio prestato abbia "rilevanza economica".
All'Azienda Speciale si applica la normativa prevista dal d.lgs. 267/2000, con le specifiche previste dall'art. 114, in quanto ente strumentale dell'Ente Locale, pur dotato di personalità giuridica e autonomia patrimoniale, ma non rientrante tra i consorzi che gestiscono "attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale" esclusi dall'applicazione del TUEL per quanto stabilito dall'art. 2, c. 2.
L'art. 31 del d.lgs. 267/200 prevede che " Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili".
L'Azienda Speciale Consortile ha tutte le caratteristiche dell'Azienda Speciale e, come precisato dal Consiglio di Stato, Sez. V, 9 maggio 2001 n. 2605, citato anche dal documento tematico 1-4, l'Azienda speciale consortile è definibile come " un'azienda speciale di ognuno degli enti associati" e, come per l'Azienda Speciale, non può che essere considerata "Ente Locale".
L'art. 31 citato, aggiunge che le norme relative all'Azienda Speciale sono applicate se compatibili. La compatibilità è però una questione formale essendo la consortile riferita ad una pluralità di Enti Locali e non ad un solo Ente Locale.
Nessuna normativa nazionale stabilisce che il servizio idrico è un servizio a rilevanza economica. La normativa europea e, nello specifico, l'art. 106 (ex art. 86, ex-art. 90) del Trattato per il Funzionamento dell'Unione Europea, TFUE, dispone, al comma 2:"Le imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione".
Sono, pertanto, esclusi dalla rilevanza economica:
- i servizi per i quali l'applicazione delle norme del Trattato non osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata;
Quanto previsto dall'art. 43 della Costituzione non esclude l'iniziativa privata, che, peraltro, in altre parti della stessa, viene garantita, ma sembra escluderla laddove siano presenti le condizione in esso previste.
La norma affronta la questione con un "può riservare" e non con un "deve riservare", non è imperativa, ma fissa il principio che alcuni servizi, per la loro natura, prescindono dall'aspetto economico, nemmeno citato nell'articolo, per privilegiare l'interesse generale che si individua nell'essenzialità del servizio pubblico.
È esattamente quello che esprime il comma 2 dell'art. 106 del TFUE escludendo dagli obblighi relativi alla concorrenza e al mercato, quelli che sono di ostacolo alla "missione affidata" agli Enti Pubblici.
- i servizi che non hanno carattere di monopolio fiscale
La gestione del servizio idrico è:
- svolta in regime di monopolio naturale ed è svolto necessariamente da un solo gestore
- i prezzi di vendita, "le tariffe", sono uniche e fissate secondo il Metodo Tariffario predisposto da ARERA, in contrasto con l'art. 101, c. 1, lett. a, del TUEF, ma in linea con la funzione istituzionale in capo allo Stato e alle sue emanazioni territoriali;
- gli investimenti sono programmati dall'Ente di Governo dell'Ambito, non in funzione di un incremento dei "ricavi" ma per garantire efficacia, efficienza ed economicità del servizio, come prevede l'art. 114 del TUEL, e per una maggiore tutela dell'ambiente;
- l'art. 152 del d.lgs. 152/2006 prevede l'applicazione del full cost recovery e cioè del recupero totale dei costi di gestione e di investimento, escludendo, con tale principio, la remunerazione del capitale, ossia il profitto, che è, al contrario, un obiettivo della concorrenza e del mercato;
- la "remunerazione del capitale investito" è stata abrogata dal referendum del giugno 2011;
La Direttiva 2014/23/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, al punto 40 delle considerazioni evidenzia che " Le concessioni nel settore idrico sono spesso soggette a regimi specifici e complessi che richiedono una particolare considerazione data l’importanza dell’acqua quale bene pubblico di valore fondamentale per tutti i cittadini dell’Unione. Le caratteristiche particolari di tali regimi giustificano le esclusioni nel settore idrico dall'ambito di applicazione della presente direttiva." e che all'art. 12, ( Esclusioni specifiche nel settore idrico), stabilisce:
- La direttiva non si applica alle concessioni aggiudicate per:
- fornire o gestire reti fisse destinate alla fornitura di un servizio al pubblico in connessione con la produzione, il trasporto o la distribuzione di acqua potabile;
- alimentare tali reti con acqua potabile.
- La presente direttiva non si applica inoltre alle concessioni riguardanti uno o entrambi dei seguenti aspetti quando sono collegate a un’attività di cui al paragrafo 1:
- progetti di ingegneria idraulica, irrigazione, drenaggio, in cui il volume d’acqua destinato all’approvvigionamento d’acqua potabile rappresenti più del 20 % del volume totale d’acqua reso disponibile da tali progetti o impianti di irrigazione o drenaggio; o
- lo smaltimento o il trattamento delle acque reflue.
La domanda spontanea che sorge riguarda le ragioni per cui, il codice degli appalti, che ha recepito la direttiva, l'abbia completamente ignorata e perché, gli estensori dei "documenti tematici" non l'abbiano nemmeno citata.
La stessa Corte dei conti, sezione Autonomie, con la deliberazione più volte citata, affermando che l'azienda speciale consortile di diritto pubblico è, come tale, inserita nel sistema amministrativo dell’ente locale, indirettamente, la esclude dal novero dei "consorzi che gestiscono attività aventi rilevanza economica ed imprenditoriale" ai quali non si applicano le norme del TUEL.
Per gli estensori del "documento tematico 1 - 4", il controllo esercitato sulle Aziende Speciali Consortili e dal TUSP, sulla società pubbliche, escluse le società quotate e assimilate, sono "caratterizzate dalla possibilità di esercitare un'influenza qualificata sulla sua gestione; in questi casi non si è al cospetto di una mera verifica di una fattispecie rispetto a un parametro, ma di un vero e proprio condizionamento da parte del soggetto controllante", come se fosse un aspetto negativo.
Il prestito obbligazionario (Idrobond) e il Testo Unico Società Pubbliche (TUSP)
La non applicazione del d.lgs. 175/2016 (TUSP) alle società emittenti strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati su mercati regolamentati.
L'art. 2, comma 1, lett. b del d.lgs. 175/2016 (TUSP) definisce società quotate, " le società a partecipazione pubblica che emettono azioni quotate in mercati regolamentati; le società che hanno emesso, alla data del 31 dicembre 2015, strumenti finanziari, diversi dalle azioni, quotati in mercati regolamentati ".
A queste società il TUSP non è applicabile ai sensi dell'art. 1, comma 5.L'art. 26, comma 5, dello stesso TUSP, ha escluso dall'applicazione del TUSP, dalla data di entrata in vigore della Legge (23/09/2016), le società che, entro il 30.06.2016, abbiano adottato atti volti all'emissione di strumenti finanziari e che il procedimento di quotazione si sia concluso entro i dodici mesi successivi alla stessa entrata in vigore della legge.
SMAT spa, pertanto, dal 23.09.2016 è una società assimilata alle società quotate.
È un provvedimento che sconcerta perché sottrae la società, o, meglio, il Consiglio d'Amministrazione, al controllo pubblico, Corte dei conti e ANAC, e alle regole di trasparenza che, per una società che gestisce servizi pubblici e patrimoni, Beni Comuni, non è opportuna, ma necessaria.
Forse le ragioni che hanno motivato questa deroga sono la tutela del risparmio, ma i vincoli del TUSP a garanzia della società e del suo patrimonio avrebbero certamente rafforzato anche questa tutela.
Il prestito obbligazionario, anche se quotato su mercati regolamentati, è solo una forma di indebitamento di cui bisogna garantire il rimborso ed il pagamento della cedola (interesse).
A maggior ragione il TUSP avrebbe garantito più rigore nel controllo è una maggiore garanzia per il sottoscrittore del prestito obbligazionario come avviene per gli Istituti Finanziari nelle normali forme di finanziamento.
Lo scopo della norma, probabilmente, è un altro: l’Art. 26, c.5 del TUSP sottrae al controllo e alla responsabilità gli amministratori garantendo la loro forte posizione "dominante", superiore a quella degli stessi soci.
Ma perché sottrarre i Consigli di Amministrazione agli obblighi della trasparenza, ai vincoli del limite numerico della loro composizione, al rispetto del principio di equilibrio di genere, alla limitazione dei compensi, ai vincoli di incompatibilità e di inconferibilità del mandato, alla riduzione del 30% del compenso nel caso di perdite d'esercizio nel triennio precedente, e alla possibilità di revoca per giusta causa nel caso di perdite per due anni consecutivi?
Come sarà evidenziato di seguito, per gli studi professionali cui è stato commissionato lo studio di comparazione "Società per Azioni vs/ Azienda Speciale Consortile", questi obblighi rappresentano una limitazione alla libertà di funzionamento e, questa opinione forse mette in luce, i motivi reali del prestito obbligazionario emesso da SMAT spa.
Il prestito obbligazionario è stato deliberato dall'Assemblea Straordinaria dei Soci SMAT in data 14 aprile 2016, tre mesi e mezzo prima dell'emanazione del TUSP, ed è stato emesso il 13 aprile 2017, ma non specificatamente finalizzato.
Nel bilancio al 31.12.2017 di SMAT spa, si dichiara che il prestito obbligazionario, pari a € 135 milioni, è finalizzato a " investimenti strategici finanziati dall'emissione: la posa dell’Acquedotto di Valle Orco, la realizzazione del Collettore Mediano di Torino e l’ammodernamento con tecnologie innovative dell’Impianto di Potabilizzazione del Po ".
Sempre dalla Relazione della Gestione del bilancio consolidato al 31.12.2017, si rileva che
- Acquedotto di Valle Orco , il progetto esecutivo sarà completato entro il 31.12.2019 e, quindi, i lavori avranno inizio solo nel 2020; tempi previsti per la realizzazione 7/8 anni, costo dell'opera previsto su base d'asta € 159.000.000;
- Collettore Mediano , il bando di gara dovrebbe essere stato pubblicato il 30 giugno 2018, sono previsti 8 anni per la realizzazione dell'opera e il costo dell'opera previsto su base d'asta € 120.700.000;
- Impianto di potabilizzazione del PO , il bando di gara dovrebbe essere stato pubblicato nel corso 2019, sono previsti 8 anni per la realizzazione dell'opera e il costo dell'opera previsto su base d'asta € 93.000.000.
Praticamente SMAT spa si trova nella condizione di pagare interessi agli obbligazionisti, in ragione del 1,95% annuo del debito (€ 2.635.000 annuo sul debito originario) per circa due anni prima di iniziare i lavori ed il prestito dovrà essere rimborsato entro la metà dei tempi previsti per la realizzazione delle opere.
Una operazione finanziaria opinabile considerato che dovrebbe finanziare investimenti con una vita utile di 20/30 anni ma che dovrà essere rimborsato prima del completamento dei lavori.
Probabilmente, fosse stata applicabile, anche alle società a partecipazione di maggioranza pubblica, quell'art. 46, comma 1, del DPR 902/1986, di seguito meglio illustrato, che gli estensori dei "pareri" ritengono una limitazione (sic!) alla libertà di funzionamento, l'operazione sarebbe stata gestita in modo diverso
Contenimento dei costi ed effetti di possibili recessi
Gruppo Tematico 1
Efficienza gestionale e relativi vincoli
a cura di: STUDIO LEGALE OCCHIENA
2 - Cenni alle caratteristiche delle due figure poste a confronto; in particolare: la fisionomia dell'azienda speciale |
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| 2.1 | natura e alla fisionomia della società pubblica | |
| documento tematico | ||
| Mentre per quanto attiene alla natura e alla fisionomia della società pubblica non esistono peculiari questioni, essendo la fattispecie in gran parte disciplinata dal d.lgs. 175/2016 e dal Codice civile in ordine all'azienda consortile occorre svolgere —pur in una prospettiva di estrema sintesi — un discorso più articolato. | ||
| commento | ||
| Le società, ancorché a totale capitale pubblico, sono regolata dal Libro V, Titolo V del codice civile, per tale motivo, sono definite società di diritto privato, e i principi che ne stanno alla base sono caratterizzati da logiche estranee alla funzione pubblica. L’art. 2247 del codice civile, il primo del Titolo V, definisce, la società, un contratto con il quale “due o più persone conferiscono beni o servizi per l'esercizio in comune di un'attività economica allo scopo di dividerne gli utili”. Uno scopo che dovrebbe essere estraneo alla funzione pubblica. Nemmeno la soluzione dell'obbligo di reinvestimento degli utili riporta agli scopi della funzione pubblica, gli utili prodotti sono, comunque, un maggior costo per gli utenti e gli utili reinvestiti determinano un aumento patrimoniale che è "ripartito" tra i soci in proporzione alle quote possedute. Nel caso di SMAT, una Convenzione ex art. 30 del TUEL ha stabilito che l'80% dell'utile al netto dell'accantonamento per la riserva legale, sia destinato al finanziamento degli impegni per la realizzazione del PEF e, quindi, indisponibile per i soci, come precisato anche dal prof. Roberto Frascinelli che, nel determinare l'eventuale valore di recesso ex art. 2347 c.c., ha escluso tale importo dalla componente patrimoniale. Se gli utili sono materialmente distribuiti ai soci e sono destinati, per sopperire alla riduzione delle entrate tributarie e ai trasferimenti dallo Stato, alla copertura di costi dell'ente che dovrebbero essere a carico della fiscalità generale, si viola l'art. 53 della Costituzione sostituendo il concorso alle spese in rapporto alla capacità contributiva con i consumi, peraltro, di beni e servizi essenziali alla vita umana. In SMAT, sempre per la Convenzione ex art. 30 TUEL, il 20% dell'utile al netto dell'accantonamento per la riserva legale viene distribuito ai soci a titolo di dividendo con il vincolo di destinazione "per la promozione di attività di tutela ambientale con particolare riferimento alla risorsa idrica". Poiché questi costi sono compresi nella tariffa, sotto la voce "ERC", e le attività relative dovrebbero essere a carico del gestore, i Comuni non deve sostenere questi oneri e, quindi, la destinazione dei dividendi non può che essere quella di costi che dovrebbero essere a carico della fiscalità generale. Nelle società di diritto privato, il "domino" è l'organo di amministrazione lasciando all'assemblea soci solo alcune funzioni tra le quali non sono nemmeno compresi l'indirizzo e le strategie aziendali. In questo senso anche la Cassazione, sezione unite, con sentenza n. 26283/2013, "E' già anomalia non piccola il fatto che si abbia qui a che fare con società di capitali non destinate (se non in via del tutto marginale e strumentale) allo svolgimento di attività imprenditoriali a fine di lucro, così da dover operare necessariamente al di fuori del mercato. Forse entro certi limiti una siffatta anomalia la si potrebbe ancora giustificare, in un contesto storico nel quale la causa lucrativa delle società di capitali è andata via via sbiadendosi in favore di una concezione che vede in quelle società dei modelli organizzativi utilizzabili per scopi diversi. Ma ciò che davvero è difficile conciliare con la configurazione della società di capitali, intesa quale persona giuridica autonoma e distinta dai soggetti che in essa agiscono e per il cui tramite essa stessa agisce, è la totale assenza di un potere decisionale suo proprio, in conseguenza del totale assoggettamento dei suoi organi al potere gerarchico dell'ente pubblico titolare della partecipazione sociale"Lo statuto di SMAT attribuisce all'assemblea competenze più ampie rispetto alla previsione del Codice civile, quasi allineandola alle competenze dell'assemblea dell'Azienda Speciale Consortile.Il punto 5 dell'art. 2364 del Codice Civile stabilisce che, per le delibere di atti previste dallo statuto o sottoposte all'assemblea in deroga alle competenze fissate dallo stesso articolo, resta ferma la responsabilità degli amministratori. Il d.lgs. 175/2016 (Testo Unico Società Pubbliche - TUSP) è stato introdotto proprio per sopperire alle carenze delle società, per loro natura, ad attività imprenditoriali con fine di lucro nella gestione di servizi pubblici.Il fatto che SMAT spa si sia sottratta ai controlli di natura pubblica, tra i quali anche Corte dei Conti e ANAC, non ha rafforzato l'autonomia imprenditoriale della società, ha solo rafforzato il ruolo di "domino" al Consiglio di Amministrazione. |
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| 2.2 | natura dell’Azienda Speciale Consortile (ASC) | |
| L'Azienda Speciale Consortile, per effetto del rinvio dell'art. 31 all'art. 114 del TUEL, è un ente strumentale collegiale, in quanto consortile, degli Enti Locali che vi partecipano. L’Azienda e le sue attività devono essere orientate al medesimo scopo dell’ente locale o degli enti istituenti, vale a dire il benessere e lo sviluppo della collettività locale. Pur nella sua accentuata autonomia, l’Azienda speciale mantiene dunque un forte carattere pubblico in termini di natura e di fini sociali; L'ASC, come indicato nel "parere" e dalle citazioni in esso contenute, essendo dotato di personalità giuridica e di autonomia gestionale, può certamente essere definita "ente pubblico economico" dove per "economico" deve intendersi la gestione di un impresa qualificata come organizzazione di beni, di mezzi e di lavoratori, non necessariamente commerciale, come nel caso della gestione del servizio idrico. .. Le Aziende Speciali rappresentano una formula organizzativa che consente un equilibrio tra la flessibilità gestionale ed operativa tipica dell’ente privato e la necessità di democraticità nella definizione degli indirizzi strategici che un Ente pubblico deve perseguire. Gli organi dell'Azienda Speciale , comma 3 dell'art. 114 TUEL, sono il Consiglio di Amministrazione , il Presidente ed il Direttore .
Lo stesso estensore del parere, citando la sentenza Consiglio di Stato, Sezione V, 5444/2019 (l'azienda speciale "è il modello di gestione del servizio pubblico più vicino alla completa internalizzazione o autoproduzione del servizio stesso. In questo senso l'azienda speciale è un soggetto in house... L'affidamento del servizio pubblico ad un'azienda speciale configura, pertanto, un c.d. affidamento in house"), conferma questo stato di fatto. |
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| 2.3 | Azienda Speciale Consortile - personalità giuridica | |
| L'ASC, essendo dotata di personalità giuridica, è, sul piano economico patrimoniale, autonoma rispetto agli Enti partecipanti. Questo significa che delle proprie obbligazioni risponde con il proprio patrimonio senza coinvolgere il patrimonio degli Enti partecipanti. | ||
| 2.9 | Azienda Speciale Consortile - autonomia imprenditoriale | |
| L'autonomia imprenditoriale deve essere intesa come autonomia gestionale, ossia come autonoma organizzazione dei beni e mezzi che costituiscono l'impresa.La responsabilità dell'organizzazione e della gestione sono in capo al direttore e non al Consiglio di Amministrazione. | ||
| 2.10 | Azienda Speciale Consortile - autonomia statutaria | |
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È sbagliato affermare che l'Azienda Speciale sia dotata di autonomia statutaria. Il comma 1 dell'art. 114 del TUEL precisa che l'Azienda Speciale è dotata di proprio statuto approvato dal Consiglio Comunale o dal Consiglio Provinciale e nel caso di AS Consortile, ai sensi del art. 31, comma 2, del TUEL, dai rispettivi consigli degli Enti partecipanti assieme alla convenzione ex art. 30.
L'Azienda Speciale, consortile o meno, dispone di uno statuto approvato dagli Enti partecipanti che regola i comportamenti e gli atti ai quali gli organi dell'Azienda Speciale devono attenersi.
È esattamente quello che avviene anche nelle società dove i soci, in fase di costituzione, approvano uno statuto che regola le modalità di gestione fissando criteri vincolanti nel rispetto dell'oggetto sociale ma non delle scelte gestionali.
Sia nelle società che nelle Aziende Speciali, lo statuto è un vincolo e una limitazione. Mentre nelle società il vincolo è lo scopo, l'utile, da realizzare attraverso lo strumento, l'oggetto, nelle Aziende Speciali il vincolo è lo scopo, l'efficacia, l'efficienza e l'economicità dell'oggetto cioè della gestione del servizio idrico.
È assurdo sottolineare che nell'Azienda Speciale gli organi sono individuati dalla legge mentre le modalità di nomina e di revoca sono demandate allo statuto. È esattamente la stessa cosa che avviene per le società.
Perché evidenziarle come se fosse una differenza? probabilmente solo per confondere.
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| 2.11 | Azienda Speciale Consortile - competenze dell'Ente Locale | |
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" All'ente locale spetta il potere di indirizzo, ossia la definizione delle politiche del servizio pubblico in funzione del quale viene istituita l'azienda stessa" .
Il parere degli esperti conclude con una affermazione, come se fosse una negatività, che evidenzia la funzione di indirizzo e di definizione delle politiche del servizio pubblico attribuita, con l'Azienda Speciale, all'Ente Locale o agli Enti Locali e non al Consiglio di Amministrazione.
Se l'indirizzo e la definizione delle politiche relative alla gestione del servizio sono in capo all'Ente Locale o agli Enti Locali, saranno realizzati. ad esempio:
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4 - Cenni alle nozioni di servizio pubblico e di servizio idrico |
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| 4.1 | definizione servizio pubblico | |
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Una definizione fantasiosa, quella fornita dal "documento tematico", supportata da una logica commerciale e lontana da quella che dovrebbe essere la funzione degli Enti Locali.
L'art. 13, comma 1, del TUEL stabilisce che " Spettano al comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, precipuamente nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell'assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze ".
Non si tratta solo della soddisfazione dei bisogni, ma della soddisfazione dei bisogni "primari" quelli essenziali alla vita umana che costituiscono, prima di essere dei bisogni, diritti del cittadino e diritti fondamentali, come nel caso dell'accesso acqua.
Qualsiasi bisogno deve essere soddisfatto, perché la sua soddisfazione contribuisce al miglioramento della qualità della vita, esiste, però, una differenza tra quelli essenziali, i diritti, e quelli voluttuari.
Se per i secondi è comprensibile la logica del profitto, del mercato e della concorrenza, che possono concorrere al contenimento del costo, altrettanto non si capisce in servizi destinate a garantire i diritti dei cittadini con una gestione in regime di monopolio naturale
Poiché "nomina sunt consequentia rerum" perché definiscono gli obiettivi, le modalità e i costi, bisogna cominciare a definire in modo corretto che cosa sono i servizi pubblici la cui erogazione compete all'Ente Locale.
L'erogazione di un servizio pubblico, come l'accesso all'acqua, è un obbligo istituzionale a carico dell'Ente Locale per la soddisfazione di un bisogno primario e di un diritto fondamentale.
Proprio per questo motivo deve essere efficace, efficiente ed economico, nel senso di minor costo, ed estraneo ad ogni logica mercantile.
Proprio per questo motivo l'art. 154 del d.lgs. 152/2006 ha fissato il principio del "full costo recovery" per la determinazione della tariffa.
Proprio per questo motivo l’art. 2, comma 1, lettera b, del DPCM 20 luglio 2012 stabilisce che il sistema tariffario debba essere equo, certo, trasparente, non discriminatorio.
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| 4.2 |
Secondo il documento tematico, il servizio, di conseguenza, è pubblico in quanto reso al pubblico degli utenti per la soddisfazione dei bisogni della collettività, nonché in ragione del fatto che un soggetto pubblico lo assume come doveroso.Errato!Il servizio idrico è pubblico perché è compito dello Stato garantirlo, attraverso gli Enti Locali.
Il soggetto pubblico non lo assume perché "doveroso" ma perché è una sua funzione.
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| 4.3 |
Ancora una volta si ricorre alle mezze verità per indirizzare un parere.
Nel documento tematico viene riportato: "Ad ogni buon conto, con specifico riferimento al (contenuto del) servizio idrico integrato, ai sensi dell'art. 141, DLGS 152/2006, soccorre il dato normativo, ai sensi del quale esso "è costituito dall'insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili di fognatura e di depurazione delle acque reflue, e deve essere gestito secondo principi di efficienza, efficacia ed economicità, nel rispetto delle norme nazionali e comunitarie". Si vuole affermare che stabilito qual'è l'insieme delle attività e dei principi di gestione, non interessa chi lo gestisce.
Il documento dimentica, però, che l'art. 149 della stessa norma stabilisce che " Gli enti locali, attraverso l'ente di governo dell'ambito di cui all'articolo 148, comma 1, svolgono le funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato, di scelta della forma di gestione, di determinazione e modulazione delle tariffe all'utenza, di affidamento della gestione e relativo controllo, secondo le disposizioni della parte terza del presente decreto ".
Se la gestione del servizio idrico non è equa, non è certa, non è trasparente ed è discriminatoria, la responsabilità non è del gestore ma dell'Ente Locale, nella persona del Sindaco, che ha rinunciato a svolgere il proprio ruolo delegandolo ad altri.
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| 4.4 |
La regolazione del servizio è stata attribuita dal DL 201/2011 convertito nella L 214/2011 all'Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente (ARERA, già AEEGSI).
Per regolazione del servizio significa l'introduzione di varie regolamentazioni tra le quali la principale è quella della predisposizione del Metodo Tariffario da valere su tutto il territorio oltre ad una funzione di vigilanza a tutela degli utenti.
Molte critiche sono state mosse nei confronti dell'Autorità, tanto che il Forum dei Movimenti per l'Acqua ne ha chiesto la soppressione che la proposta di legge di riforma, art. 8, recepisce.
Quello che qui interessa non è il Metodo Tariffario, pur ritenendolo sbagliato, è la sua applicazione fatta dagli Ambiti Territoriali.
Se la struttura ed i criteri del Metodo tariffario sono costruiti secondo logiche economiche della concorrenza e del mercato che consentono la realizzazione di utili e profitti consistenti in evidente contraddizione con il significato stesso del servizio pubblico, gli Enti Locali, e per essi, l'ente di governo dell'ambito, dovrebbero intervenire perché questo non avvenga, in questo modo tutelando gli utenti che sono gli stessi cittadini che li hanno delegati, attraverso il voto, alla gestione nel loro interesse e non nell'interesse del gestore anche se a totale partecipazione pubblica.
L'Autorità approva le tariffe predisposte dall'Ente di Governo, specificando che quelle approvate devono intendersi come tariffe massime che, però, normalmente, vengono applicate nella misura approvata.
Con L'Azienda Speciale Consortile, venendo a mancare la necessità di produrre utili, ingannevolmente giustificati dalla necessità di finanziare gli investimenti, l'Ufficio d'Ambito, in attuazione degli indirizzi provenienti dagli Enti Locali, potrà sottrarsi alla pressione delle esigenze delle società di gestione.
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5 - Efficienza gestionale e relativi vincoli: una sintetica premessa sulle nozioni di gestione, efficacia ed efficienza |
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| 5.1 |
La gestione, la sua efficienza ed efficacia, non ha alcun nesso con la diversa natura del gestore.La gestione, ed i suoi risultati, positivi o negativi, sono dipendenti dal modello organizzativo, dal suo utilizzo delle risorse disponibili ed è comune ad entrambe le struttura trattandosi di un attività di impresa.
L'impresa è una attività economica organizzata ai fini della produzione o dello scambio di beni o di servizi e può essere sia pubblica che privata.
Il codice civile non definisce l'impresa, definisce, con l'art. 2082, la figura dell'imprenditore.
L'impresa ha un significato semantico, valido per tutti, ed è "Attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni o servizi " (Treccani).
L'art. 114 del TUEL, comma 1, attribuisce "autonomia imprenditoriale" all'Azienda Speciale indicando che l'attività svolta è quella dell'impresa e che la stessa è autonoma rispetto all'attività dell'Ente, pur essendone un "ente strumentale".
Il comma 4 dell'art. 144, inoltre, stabilisce che l'azienda conforma la propria attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità ed ha l'obbligo dell'equilibrio economico,
Questo porta ad alcune differenza tra Azienda Speciale Consortile e Società per Azioni:
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6 - Compatibilità della forma gestoria con le necessità organizzative tipiche del servizio erogato; garanzie di universalità nell'accesso; garanzie di continuità, di equa compartecipazione ai costi, di tutela dell'ambiente |
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| 6.1 |
Il parere del documento tematico si esprime, su questa parte, per una sostanziale nessuna differenza tra le due forme di gestione.
Al contrario, esistono differenze sostanziali che portano a privilegiare l'Azienda Speciale consortile, ovviamente anche nella considerazione della natura del servizio da ritenersi pubblico secondo la precedente definizione, molto diversa da quella degli estensori del documento tematico che hanno svolto un'analisi generale senza considerare la natura dell'attività estranea alle attività commerciali, Per questi tipi di attività l’Azienda Speciale potrebbe essere inidonea..
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7 - Ancora sull'efficienza e sull'efficacia della gestione; analisi dei possibili riflessi che su questa dimensione potrebbero derivare dal "modo di essere" del gestore |
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| 7.2 |
i due punti che precedono sono possibili da realizzare per entrambe le tipologie del gestore.
L'unico dubbio, per la loro realizzazione, è riferibile alle società, condizionate dal risultato economica. Non è un caso che, per ragioni e logiche economiche, sia stata istituita la componente UI2 destinata alla promozione della qualità tecnica del servizio, pari 0,027 €/mc di acqua consumata. Una componente, costo per l'utente, assurda perché la qualità dovrebbe essere un obbligo contrattuale per il gestore e, al massimo, dovrebbe comportare delle penali se non realizzata. La qualità, però, è un sacrificio economico per un gestore di natura privatistica che ha come scopo l'utile e, quindi, si rende necessario compensarla.
La gestione deve essere effettuata con rigidi criteri di economicità e sarà finalizzata ad assicurare il massimo contenimento dei costi in relazione agli obiettivi prefissati.
La tariffa, disciplinata dagli artt. 13, 14 e 15 della legge n. 36 del 1994, dovendo garantire l'integrale copertura dei costi di investimento e di esercizio, risulta essere sostanzialmente il parametro indicatore elementare dell 'economicità della gestione .
L'utile, e la sua incidenza fiscale, che nel Metodo tariffario si chiama "costo finanziario del gestore", il calcolo teorico del costo della morosità, errato anche nell'impostazione del Metodo Tariffario, la quantificazione della tariffa sulla base di costi stimati, spesso superiori a quelli della gestione reale, i conguagli limitati solo ad alcune componenti, non concorrono certo all'economicità della tariffa ma solo a garantire risultati economici positivi per il gestore.
Utili, nel caso di SMAT, pari al 18/20% dei ricavi, non sono indici di economicità della gestione ma solo di maggiori costi. Del resto, nelle società, il contenimento dei costi è finalizzato all'ottenimento di un maggiore utile e non alla riduzione della tariffa.
Bisognerebbe cominciare ad introdurre anche concetti diversi da quelli della valenza economica del servizio o della tutela della concorrenza e del mercato per un servizio gestito in regime di monopolio naturale che, come già visto, sono esclusi anche dall'art. 106 del TFUE..
Perché gli estensori dei documenti tematici commissionati da SMAT, non hanno anche introdotto approfondimento sulle differenze tra i costi a carico della fiscalità generale e i costi dei servizi a domanda individuale?
Forse perché avrebbero dovuto spiegare che utili provenienti dai consumi (di acqua, peraltro) con la loro distribuzione ai soci sostituiscono la "fiscalità generale" nella copertura di costi non inerenti il servizio idrico in aperta violazione dell'art. 53 della Costituzione.
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| 7.4 | Gli estensori del documento tematico sottolineano che non è la natura del soggetto a creare differenze della gestione ma
e
Nella gestione di un servizio pubblico, come il servizio idrico, non esistono, naturalmente, concorrenza e mercato, i clienti, cioè gli utenti, non possono sostituire il gestore con altro erogatore del servizio, non possono cercare altro erogatore del servizio con tariffe più basse, la qualità del servizio non è un modo per fidelizzare l'utente, le partecipazione in società o consorzi hanno solo la finalità di ottimizzare i costi e non hanno alcuna ragione se non sono strettamente strumentali all'attività.
La soluzione manageriale e la cultura imprenditoriale, in SMAT, è opinabile visto i risultati dell'ultimo quinquennio, sino al 2018, che hanno visto solo il 36,92% dell'utile, al lordo delle imposte e delle perdite finanziarie, destinate alla servizio idrico:
Nell'Azienda Speciale, anche consortile, dove il Consiglio d'Amministrazione ed il Presidente hanno ruoli marginali e dove la gestione è affidata al direttore, il manager, che dovrà essere scelto per concorso, e lontano da logiche di lottizzazione politica, i risultati non saranno diversi dagli attuali confermando la qualità del servizio pur riducendo le tariffe.
Questi sono gli aspetti che qualificano l'organizzazione imprenditoriale.
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8 - Sull'incidenza di alcuni possibili tratti differenziali: |
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| 8.1 | natura giuridica | |
| documento tematico | ||
| In sé e per sé, tuttavia, dal punto di vista (come detto solo parziale rispetto alla complessità del problema) del "dover essere", ciò non incide sulle modalità di perseguimento degli obiettivi prefissati e sull'attitudine a continuamente migliorare le prestazioni, nel senso che i criteri di efficienza, efficacia ed economicità (naturale portato della gestione societaria e comunque imposta dal citato DPCM 4 marzo 1996), sono riferibili anche all'azione dell'azienda: ai sensi dell'art. 114, comma 4, TUEL , | ||
| commento | ||
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L'affermazione riportata, dal documento tematico, da sola avrebbe completato la comparazione senza un insieme di documenti corposi e spesso ripetitivi. Il concetto espresso afferma che, con riferimento alle diverse nature delle strutture, nulla cambia per quanto riguarda "le modalità di perseguimento degli obiettivi".
Si esprimono perplessità circa l'affermazione che i criteri di efficienza, efficacia ed economicità siano il "portato naturale della gestione societaria" poiché quei criteri nelle società sono l'effetto della concorrenza e del mercato, cioè della competizione commerciale, che, come detto, non esiste per il settore.
Solo per l'Azienda Speciale Consortile, sono il "portato naturale della gestione" e, per questo motivo, nell'interesse degli utenti e cittadini, sono preferibili le gestioni da parte delle Aziende Speciali.
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| 8.3 | distribuzione degli utili e destinazione degli stessi al finanziamento degli investimenti | |
| documento tematico | ||
| ... il tema della distribuzione degli utili e della loro finalizzazione al reinvestimento nelle attività del gestore (che potrebbe ovviamente incidere sul miglioramento della gestione) ..... | ||
| commento | ||
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Una puntualizzazione poco comprensibile, incompiuta e insignificante. e una citazione, quella della Corte dei Conti, estranea all'argomento in oggetto, strumentalmente utilizzata per mettere in allarme circa la responsabilità degli amministratori dell'Azienda Speciale, responsabilità che, peraltro, è la stessa prevista dall'art. 12 del TUSP per le società pubbliche alle quali si è sottratta SMAT per effetto dell'art. 26, comma 5. dello stesso TUSP.
Non ha alcun significato richiamare la convenzione ex art. 30 del TUEL che prevede la destinazione dell'80% dell'utile al finanziamento degli investimenti, come se fosse una peculiarità di SMAT non ripetibile nell'Azienda Speciale.
La convenzione, per la società, è solo un patto parasociale mentre nell'ASC è un vincolo simile a quello statutario.
Per quanto riguarda gli utili, nell'interesse dell'utenza, si auspica non si realizzino non essendo necessari, i bilanci della stessa SMAT lo dimostrano, per gli investimenti.
Se, come scrive il prof. Frascinelli, le riserve accantonate con il citato 80%, ammontano a € 199.509.171, e in "cassa" ci sono, da due anni 130/120 mln di euro, le ipotesi sono due: o non serviva fare tutti quegli utili o non serviva l'emissione del prestito obbligazionario.Forse l'analisi dei bilanci di SMAT e non solo la teorizzazione di concetti astratti avrebbe fornito una migliore e più attenta riflessione ai Sindaci chiamati a valutare l'opportunità della trasformazione eterogenea di SMAT.
Forse, sarebbe stato doveroso spiegare ai Sindaci che
e la consapevolezza del cambiamento della natura del gestore sarebbe stata più precisa.
Quando si fanno delle comparazioni non bisogna omettere nulla.
L'Azienda Speciale non può fare gestione finanziarie perché non è un attività che compete agli Enti Locali e ai loro enti strumentali.
L'Azienda Speciale non ha come obiettivo l'utile per dividerlo ma nemmeno per accantonarlo se non serve.
L'Azienda Speciale, riducendo la tariffa, può garantire la copertura dei costi di gestione ma anche quelli di investimento attraverso una politica di finanziamento prudente, economica e in linea con la vita utile dei beni.
Il richiamo della Corte dei conti, Sez. controllo per la Lombardia, pronuncia n. 426/2010/PAR, contenente l'enunciazione, tra l'altro, che " l'accertata insufficienza di risorse poste a disposizione dell'ente strumentale, in relazione alla funzione da esercitare, possa dar luogo anche a responsabilità degli amministratori sotto il profilo del danno derivante all'ente pubblico....", è totalmente inutile oltre che non pertinente.
Le risorse che i Comuni mettono a disposizione con la trasformazione in Azienda Speciale Consortile sono tutte quelle attuali di SMAT e, se sono sufficienti per l'attuale società lo saranno anche successivamente alla trasformazione.
L'unica condizione necessaria è la qualità della gestione che è garantita dalla struttura e organizzazione che, fatto salvo il consiglio di amministrazione, non si modifica e che, come riconosciuto anche dallo studio commissionato, è quella che ha consentito una gestione efficiente ed efficace.
I consigli di amministrazione, nominati per tre anni, vanno e vengono e, nelle società, si occupano, quasi sempre, di attività estranee al servizio erogato e anche alle Aziende Speciali.
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| 8.4 | regime contabilità | |
| documento tematico | ||
| Circa il regime di contabilità (altro tema rilevante, in ragione dei vincoli che esso pone, nella valutazione di un modello gestorio), ai sensi dell'art. 114, TUEL "l'azienda speciale conforma la propria gestione ai principi contabili generali contenuti nell'allegato n. 1 al d.lgs. 118/2011, e successive modificazioni, ed ai principi del codice civile". Come statuito da Corte conti, Sez. Regionale di Controllo per la Campania, 16 ottobre 2017, n. 240/2017/PRSP, "dal punto di vista contabile, le aziende speciali operano in contabilità economica, alla stregua delle società private". |
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| commento | ||
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Non si capisce dove sta il problema. Se come sottolinea La Corte dei Conti, il regime contabile dell'Azienda Speciale è lo stesso delle società private, non cambia nulla rispetto alla organizzazione attuale.
L'art. 114 del TUEL, al commi 8, prevede che tra i documenti dell'azienda da sottoporre all'approvazione dei Consigli Comunali ci siano alcuni che sono più vicini alla contabilità degli Enti, questo non costituisce un problema che possa creare difficoltà particolari e che l'attuale organizzazione è certamente in grado di assolvere.
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| 8.5 | approvazione e deposito bilancio | |
| documento tematico | ||
| Va piuttosto osservato che, secondo quanto chiarito da Corte conti, Sez. Regionale di Controllo per la Lombardia, 25 ottobre 2017; n. 283/2017/PAR "conferma che "il bilancio del consorzio deve essere approvato dall'organo consortile in cui hanno rappresentanza tutti i rappresentanti degli enti locali (l'assemblea consortile) e, poi, detto bilancio deve essere "approvato" da ciascun consiglio comunale, deliberazione quest'ultima che rappresenta a tutti gli effetti un allegato del bilancio dell'azienda speciale". Questo tratto di disciplina rischia di fatto di rendere più difficile il rispetto del termine del 31 maggio dì ogni anno per il deposito del bilancio previsti dall'art. 114, TUEL ("Le aziende speciali e le istituzioni si iscrivono e depositano i propri bilanci al registro delle imprese o nel repertorio delle notizie economico-amministrative della camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura del proprio territorio entro il 31 maggio di ciascun anno"). | ||
| commento | ||
E' una questione inesistente e banale e, sopratutto, ininfluente rispetto alla gestione.
Nella pagina seguente del "parere", con riferimento all'omesso o ritardato del deposito del bilancio, si precisa che ".... in assenza di una chiara disciplina sul punto (salva la previsione della sanzione ex art. 2194 c.c.) ....." e viene citato, in modo strumentale e inutile, il fatto che ABC Napoli non provveda al deposito dei propri bilanci, cosa che, peraltro, avviene anche per società private di gestione del SII.
La normativa, al contrario, è chiara, precisa e definita, forse non conosciuta dall'estensore del parere visto che è regolata dall'art. 2630 del c.c., e non dell'art. 2194, e prevede una sanzione, da un minimo di € 103 a un massimo di € 1032, aumentata di un terzo che, il Registro delle Imprese ha quantificato in € 274,67 per ciascuno degli obbligati al deposito. E' una sanzione a carico degli amministratori e non della società.
L'unico dubbio è l'applicabilità dell'art. 2630 del c.c. ad un Azienda Speciale visto che la stessa è regolata dal TUEL e non dal codice civile.Questa parte, nonostante la sua scarsa rilevanza, viene enfatizzata come se fosse un ostacolo impossibile da superare proprio per far credere che questo eventuale inadempimento può creare situazioni di pericolo o di danno per l'Azienda, cosa assolutamente non vera e professionalmente opinabile.
Se, però, il mancato deposito è dovuto alla mancata approvazione da parte dell'Ente Locale le disposizioni di cui all'art. 2630 del c.c., comunque, non si applicano.
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| 8.6 | apertura ai privati | |
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È una questione squisitamente politica che non può essere affrontata in documenti tecnici ed è estranea all'efficienza gestionale e relativi vincoli e ai processi di controllo.
Non si comprendono le ragioni per cui questo aspetto sia stato affrontato nel "documento tematico" essendo pacifico e scontato che la trasformazione in Azienda Speciale Consortile è voluta proprio per escludere il privato dalla gestione del servizio idrico.
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| 8.7 | concorrenza "nel" mercato e concorrenza "per" il mercato; | |
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L'Azienda Speciale Consortile, indubbiamente, non segue le regole della concorrenza e del mercato, come, del resto, sottolineato anche dagli estensori del "documento tematico", nemmeno le società "in house".
È la gestione del servizio idrico, di fatto in regime di monopolio naturale e che assolve ad una funziona pubblica, e non economica, quella di garantire diritti fondamentali e soddisfare bisogni primari, che è estranea alla concorrenza e al mercato.
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| 8.8 | responsabilità | |
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E' una questione complessa, come esprime lo stesso parere, che non si può semplicemente liquidare in maggiore o minore responsabilità.
Innanzitutto bisogna distinguere le due fattispecie con un aspetto in comune, la qualifica della gestione in house.
Per le Aziende Speciali si applica la normativa di diritto pubblico, per intenderci, la stessa applicata agli amministratori funzionari e dipendenti degli Enti Locali, la L. 20/1994.
Alle società pubbliche con gestione in house si applicano le norme del d.lgs. 175/2016 che estende anche alle società la funzione di controllo ai fini dell'eventuale danno erariale (non applicabile agli amministratori di SMAT perché società assimilata alle società quotate).
Il controllo della Corte dei Conti è specificatamente indirizzato alla tutela del patrimonio pubblico e, pertanto, il suo ruolo si esaurisce nella individuazione di eventuali danni erariali.
Per le società, inoltre, valgono in tema di responsabilità, penale e civile, le norme della sezione società del codice civile, non applicabili nei confronti degli amministratori delle Aziende Speciali e della Legge Fallimentare, considerando che le Aziende Speciali sono soggetto alla liquidazione coatta amministrativa che è parte della Legge fallimentare e, dal 15/08/2020, del Codice della Crisi d'Impresa.
Nelle società, stabilito lo scopo, la realizzazione di utili e loro divisione tra i soci, e l'oggetto sociale, i soci hanno una ruolo marginale.
Il vero domino della società è il Consiglio di Amministrazione.
Le competenze dell'assemblea ordinaria soci sono limitate (art. 2364, 2365 c.c.), mentre nelle Aziende Speciali il ruolo dell'Ente Locale, assemblea per le consortili, è centrale e a loro competono quasi tutte le funzioni del Consiglio di Amministrazione.
Il Consiglio di Amministrazione non ha ruoli e funzioni, esercita la rappresentanza legale e vigila sulla realizzazione degli indirizzi dell'Ente o dell'assemblea consortile, mentre la responsabilità gestionale è affidata ad un direttore che non è subordinato al Consiglio di Amministrazione.
Si potrebbe affermare che il Consiglio di Amministrazione è inutile. Le funzioni attribuite agli Enti Locali, sono molto più ampie e, oltre alle nomine di amministratori, direttore e revisori, sono quelle di indirizzo, vigilanza e approvazione degli atti fondamentali compresi il piano programma e il bilancio di previsione (comma 6, 8 dell'art. 114).
Diverse funzioni e ruoli, diverse responsabilità.
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| 8.9 | unitarietà del quadro normativo | |
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Il documento evidenzia una differenza tra società e azienda speciale dovuta alla diversa normativa applicata.
Nel primo caso, per le società a capitale pubblico, vige, oltre al codice civile, il TUSP, al quale, però, come visto, SMAT si è sottratta, mentre per le società quotate sono in vigore, sempre oltre il codice civile, norme specifiche come il TUF.
La normativa è, quindi, chiara e specifica.
Lo studio afferma che "il regime applicabile alle aziende consortili richiede uno sforzo ricostruttivo più complesso, posto che le relative norme sono assai più limitate e disperse nell'ordinamento" e aggiunge "La normativa sulle società appare tuttavia più dettagliata (e, dunque, fonte di minori incertezze) quanto a profili organizzativi, crisi di impresa, disciplina degli organi e così via"
Per le Aziende Speciali Consortili, oltre agli articoli specifici, l'art. 31 e l'art. 114, del TUEL, si applicano tutte le norme sugli enti locali previste dallo stesso TUEL, come previste dall'art. 2 perché una gestione pubblica che assolve funzioni istituzionali non è la gestione di una "attività avente rilevanza economica ed imprenditoriale", come lo stesso art. 106 del TFUE esplicita escludendo dalle regole della concorrenza e del mercato quelle attività che, che per effetto di tali regole, vedrebbero modificata la loro funzione istituzionale.
Per quanto riguarda le crisi di impresa, i tanto criticati comma 551, 553, 554 e 555 dell'art. 1 della Legge di Stabilità 2014 hanno proprio la funzione di affrontare le crisi di impresa, mentre per le situazioni di insolvenza alle Aziende Speciali Consortili si applica la procedura concorsuale di "Liquidazione Coatta Amministrativa".Anche per le Aziende Speciali Consortili, si può affermare, che pur diverse da quelle delle società, esiste una precisa normativa.
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| 8.10 | gestione del personale | |
| Si concorda sull'affermazione che "sull'efficienza della gestione incide in modo determinante la qualità del personale" e si rimanda alle note del punto 8.3.Tutto il tema specifico viene rinviato al documento 6 dello Studio Legale Albi. | ||
| 8.11 | ricorso al credito per finanziamento investimenti | |
| documento tematico | ||
| Circa infine il decisivo tema del ricorso al credito per finanziare investimenti, si rinvia alla parte curata dagli Avv. Puntino e Crisafulli. A fini conoscitivi e ove utile, si indicano alcuni dati relativi alle operazioni di finanziamento nel settore idrico che hanno interessato il canale obbligazionario (spesso preferito dalle società per la sua attitudine ad assicurare orizzonti più lunghi, coerenti con i tempi di ammortamento delle infrastrutture e dunque con i flussi di cassa e la posizione finanziaria netta). | ||
| commento | ||
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Non sono queste le caratteristiche degli idrobond emessi da SMAT nel 2017.
Come riportato nella Nota Integrativa al bilancio 2017 (pag. 11):
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Gruppo Tematico 2
Investimenti finanziabilità ed effetti fiscali vincoli derivanti dagli attuali contratti finanziari e dalla qualifica di SMAT quale ente di interesse pubblico
a cura di: Studio Gianni, Origoni, Grippo, Capelli Partners
sezione seconda - abstract delle conclusioni |
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| a. Opportunità di reperimento dei capitali necessari al completamento, ammodernamento e mantenimento delle infrastrutture | ||
| Per quanto riguarda l'opportunità di reperimento di capitali mediante la sottoscrizione di un Contratto di Finanziamento per le Aziende Speciali, secondo il "parere" sussistono i seguenti problemi: | ||
| i | tasso di interesse applicabile al finanziamento/prestito obbligazionario | |
| documento tematico | ||
| requisiti più stringenti con riferimento al tasso di interesse applicabile al relativo finanziamento/prestito obbligazionario, dal momento che, ai sensi dell'articolo 46 del D.P.R. 902/1986 le rate di ammortamento di un finanziamento/prestito obbligazionario, sommate a quelle relative ai prestiti precedentemente contratti, non devono raggiungere complessivamente una somma annuale superiore al terzo delle entrate ordinarie accertate in base al rendiconto dell'anno precedente, approvato dagli enti competenti | ||
| commento | ||
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La lunga dissertazione circa la validità attuale della norma citata, non interessa.
È incomprensibile, al contrario, l'affermazione che questa condizione diventa restrittiva " con riferimento al tasso di interesse applicabile al relativo finanziamento/prestito obbligazionario" poiché il tasso di interesse non è influenzato dalla capacità di indebitamento ma, semmai, dalla capacità di rimborso.
La limitazione,prevista dell'art. 46, della capacità di indebitamento, garantisce la capacità di rimborso.
Le gestioni e gli equilibri della gestione di una società non sono previsti e regolati solo dalla legge ma anche dai "principi contabili" e, se interpretata, la loro funzione, non con la logica contenuta nel parere, sono solo una norma di correttezza e di garanzia gestionale e non una limitazione.
I rapporti della posizione finanziaria netta con il patrimonio netto, con i ricavi e l'ebitda, sono, esattamente la stessa cosa.
La differenza sostanziale sta nel fatto che. per le società, sono indici, indicazione per gli amministratori, mentre nel caso dell'Azienda Speciale sono obblighi di comportamenti gestionale che, considerata la proprietà pubblica, cioè della collettività e non di Tizio o Caio, nemmeno dei Sindaci, è certamente opportuna e, oltretutto, una garanzia.
Nessuna società, correttamente gestita nel rispetto dei Piani d'Ambito e dei piani tariffari e dei normali principi economici, raggiunge il limite del terzo delle entrate ordinarie.
Per entrate ordinarie, essendo previsto, oggi, per l'Azienda Speciale Consortile la redazione del bilancio civilistico, deve essere assunta la somma dei punti A.1 e A.5 del Valore della Produzione del Conto Economico secondo l'impostazione dell'art. 2425 del Codice civile.
Le risorse disponibili per il rimborso delle rate di finanziamento, normalmente, sono identificate nell'EBITDA (margine lordo operativo) che, per effetto di nuovi investimenti e dell'aumento degli ammortamenti e dei "costi finanziari del gestore" (remunerazione del capitale investito), produce un aumento dei ricavi della gestione caratteristica (entrate ordinarie).
L'EBITDA non si identifica solo con le rate di ammortamento dei finanziamenti ma comprende anche gli oneri/proventi finanziari, le imposte e l'utile.
Nel caso di SMAT l'Ebitda è pari al 33,43% (2018) e l'Ebit (nel quale sono compresi interessi, imposte e utile) è pari al 18,05%; le risorse destinabili al rimborso dei finanziamenti sono pari, quindi, 15,38% del valore della produzione, la metà di un terzo delle entrate ordinarie.
Se gli investimenti fossero finanziati con strumenti di durata inferiori alla vita utile del bene potrebbe anche verificarsi il superamento del terzo delle entrate ma, questo, non rappresenterebbe solo una violazione della norma ma anche una non corretta gestione finanziaria e rischio di insolvenza con tutte le conseguenze del caso, non solo per le Aziende Speciali, ma anche per le società, comprese le quotate.
L'art. 46 non è una limitazione, è solo un'indicazione di criteri economici di normale prudenza e quindi, di garanzia.
Gli indici economici e finanziari normalmente utilizzati, anche se non vincolanti, sono anche più restrittivi. Dal, 15.08.2020, con l'entrata in vigore del codice della crisi d'impresa, di cui è in corso la predisposizione degli indici di "alert" di rischio della crisi, diventino vincolanti anche per le società di diritto privato.
Il prestito obbligazionario di € 135 milioni con una durata di sette anni, emesso per finanziare investimenti per i quali è previsto un recupero finanziario, attraverso gli ammortamenti, ultra ventennale, è sicuramente sbagliato nella logica di una corretta gestione finanziaria degli investimenti, quella indicata dal parere. Nel caso di SMAT, nel bilancio 2018, la situazione dei mutui è la seguente:
La questione posta è, oltre ogni valutazione un falso problema in quanto le rate di ammortamento, pur comprendendo mutui non inerenti il servizio, come quelle relative all'impianto di compostaggio di CIDIU è notevolmente inferiore al terzo.
Resta il problema del prestito obbligazionario che dovrà essere rimborsato in unica soluzione nel 2024 e che, da solo, supera, in tale occasione. il terzo delle entrate ordinarie, sempre che non venga considerato nel calcolo per quote annuali.
E' comunque l'ulteriore dimostrazione di un finanziamento sbagliato che, se rimborsato prima della scadenza, sarebbe un'opportunità ed un vantaggio per la gestione sia nel caso della società che dell'Azienda Speciale.
Se si considera che la differenza tra il terzo delle entrate ordinarie e le rate di mutuo comprensive degli interessi, consentirebbe di contrarre mutui per € 2.450 milioni con durata di ammortamento di 20 anni e un tasso di interesse del 3% annuo, per ragioni prudenziali superiori a quelli correnti, è confermata la non adeguatezza del prestito obbligazionario in essere ma anche la strumentalità e la tendenziosità del documento tematico.
Esiste, peraltro, un'ulteriore possibilità di finanziamento, quella prevista dall'art. 151, c. 8, del d.lgs, 152/2006 consistente nella emissione di prestiti obbligazionari sottoscrivibili esclusivamente dagli utenti, che potrebbe costare meno pur remunerando i piccoli risparmiatori in modo migliore dei mercati finanziari e senza sostanziali rischi.
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| ii | impossibilità di accesso alle procedure concorsuali ma solo alla liquidazione coatta amministrativa in quanto, essendo Enti Pubblici, sono assoggettate alla "liquidazione coatta amministrativa" | |
Questa parte è confusa, contraddittoria e, soprattutto, errata.
Comunque, la stranezza, caratteristica di tutti i pareri, è quella di considerare le condizioni poste per evitare i "default", solo per quanto riguarda le Aziende Speciali, una negatività.
Un atteggiamento strano perché queste condizioni, pur con caratteristiche diverse, esistono anche per le società, anche per le quotate per le quali, tra l'altro, sono vigenti anche i regolamenti e le direttive CONSOB ed il controllo da parte della stessa Autorità.
Impostazioni e norme finalizzate ad evitare il default dell'impresa sono auspicabili e, nel caso specifico di società ed enti che costituiscono patrimonio pubblico, sono oltremodo necessarie, più restrittive sono meglio è, anche nell'interesse dei singoli e non solo della collettività.
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| iii | assoggettamento automatico di un'azienda speciale consortile alla procedura di liquidazione qualora quattro degli ultimi cinque esercizi siano negativi | |
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È evidente che quattro esercizi negativi, su cinque, nella gestione di una attività in regime di monopolio naturale, senza, quindi rischi di concorrenza e mercato, super-garantita da Metodi Tariffari che assicurano ricavi ed utili, è sintomo ed indice di una crisi di impresa e di rischio per la continuità aziendale che richiede interventi precisi e decisi per il suo superamento.
Da una parte si afferma che la normativa riferita alle Aziende Speciali Consortili è nebulosa e non rassicurante, poi, però, si criticano le norme chiare e rassicuranti perché costituiscono una limitazione alla libertà gestionale.
E' una visione liberista che vorrebbe lo Stato estraneo ad ogni funzione regolatrice del sistema, è solo un opinione personale che, sovente, si contraddice ma che non trova alcun fondamento quando ci si riferisce ad una funzione pubblica.
Anche per le società, comprese le quotate, la continuità aziendale rappresenta un obiettivo fondamentale.
L'art. 380-bis del c.c., modificato dall'art. 375 del d.lgs. 14/2019, impone, agli amministratori delle società, l'obbligo della rilevazione tempestiva della crisi dell'impresa e della perdita della continuità aziendale, nonché di attivarsi senza indugio per l'adozione e l'attuazione di uno degli strumenti previsti dall'ordinamento per il superamento della crisi e il recupero della continuità aziendale.
È la stessa situazione e condizione anche se se formulata in modo diverso e per soggetti diversi.
Nelle società, come già visto in altra parte, il riferimento non può che essere l'organo amministrativo che è il vero e unico domino e che, quindi, ne ha la responsabilità.
Nell'Azienda Speciale il rischio per la continuità aziendale, che, quando quattro esercizi negativi su cinque sono in perdita, non esiste più, indipendentemente dall'entità della perdita, perché è l'"impresa" che non funziona più, il provvedimento è necessario anche per evitare un possibile danno erariale per gli Enti partecipanti.
Il Consiglio di Amministrazione ed il presidente non sono responsabili della gestione ma hanno solo il ruolo di vigilanza e controllo degli indirizzi, per cui, sono gli Enti chee devono adottare gli opportuni provvedimenti.
Anche in questo caso, non si tratta di una limitazione ma di un maggior coinvolgimento e partecipazione degli Enti Locali.
Se queste norme fossero state vigenti, all'epoca dei fatti, probabilmente non si sarebbero verificati i disastri del Consorzio ASA e nemmeno la perdita di 23,4 milioni di euro di SMAT per la partecipazione, indiretta, in Acque Potabili Siciliane, fallita.
Il controllo non è una limitazione!
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| iv | ulteriore requisito di cui all'articolo 46 del D.P.R. 902/1986, ai sensi del quale è ammessa la stipula di Contratti di Finanziamento o di prestiti obbligazionari | |
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Per una migliore e obiettiva analisi del punto, si ritiene necessario riportare il testo della parte dell'art. 46 relativa." Art. 46. L'azienda speciale nell'ambito delle capacità ad essa riconosciute dall'art. 2, terzo comma, del testo unico approvato con regio decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, per il raggiungimento dei suoi fini istituzionali, contrae in attuazione del piano-programma e del bilancio pluriennale, prestiti alle seguenti condizioni:
1) che abbiano per scopo di provvedere alla costruzione di nuovi impianti o all'ampliamento, miglioramento, ammodernamento di attrezzature e di impianti esistenti; La norma ha l'evidente funzione di evitare il ricorso a finanziamenti non finalizzati agli investimenti ma, questo, non significa la preclusione alla rinegoziazione di prestiti contratti per lo stesso motivo e nella logica di un miglioramento delle condizioni generali di quelli esistenti.In questo senso potrebbe essere letta la deliberazione n. 84/2013/PAR del 09-05-2013 della Corte dei Conti, Sezione Regionale di Controllo per il Lazio, " Le puntuali condizioni alle quali l’azienda speciale (o, anche, l’azienda speciale consorziale) deve sottostare perché possa legittimamente fare ricorso a prestiti da utilizzare esclusivamente «per la costruzione di nuovi impianti o all'ampliamento, miglioramento, all'ammodernamento di attrezzature e di impianti esistenti» (art. 46, 1° c., d.P.R: cit.), vanno lette, comunque, come un sistema di obblighi e di impegni istituzionali che, in considerazione della conclamata responsabilità diretta, ricadente sull'Ente Locale territoriale a fronte dell’impegno assunto dall'azienda speciale verso terzi (da istituti di credito, singoli o consorziati, di compagnie di assicurazioni quando sia stata fornita autorizzazione ad emettere obbligazioni con garanzia reale), vanno considerate poste a garanzia del rispetto dei principi di sana gestione finanziaria cui si deve ispirare l’intero sistema istituzionale."
Forse un approfondimento con richiesta di parere specifico alla Corte dei Conti, prima di esprimere affermazioni, probabilmente, ingiustificate, sarebbe stato opportuno.Certamente un prestito obbligazionario come quello emesso il 13 aprile 2017, non specificatamente finalizzato e inutilizzato, almeno sino al 31.12.2018, non sarebbe stato possibile.
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| Le argomentazioni del "documento tematico 2 - 3" contenute in questa parte, sembrano comunque estranee rispetto alle questioni poste dal committente che nemmeno sono state affrontate. | ||
| b. Impatto sulla finanza pubblica locale e centrale del sostegno agli investimenti | ||
| Il gruppo Tematico conferma l'assenza di impatti sulla finanza pubblica e centrale | ||
| c. Compatibilità della trasformazione con gli attuali assetti finanziari della società e con gli impegni da essa derivanti | ||
Preso atto che
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| d. Effetti fiscali della trasformazione | ||
| La trasformazione non produrrà alcun effetto fiscale trattandosi di un'operazione neutra ai fini delle imposte dirette e soggetta ad imposta di registra in misura fissa pari a € 200. | ||
3 - Breve inquadramento del contesto normativo di riferimento |
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| 3.2 | Le principali previsioni normative in materia di aziende speciali consortili | ||
| 3.2.2 | La Legge di Stabilità 2014 | ||
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Il solito metodo delle mezze verità per confondere e intimorire.
Il comma 551 dell'art. 1 della Legge di Stabilità 2014 recita: "Nel caso in cui i soggetti di cui al comma 550 presentino un risultato di esercizio o saldo finanziario negativo, le pubbliche amministrazioni locali partecipanti accantonano nell'anno successivo in apposito fondo vincolato un importo pari al risultato negativo non immediatamente ripianato, in misura proporzionale alla quota di partecipazione."
Per effetto di questa norma, secondo l'estensore del parere, "le aziende speciali non possono disciplinare liberamente il proprio funzionamento ". È un affermazione inopportuna poiché le regole di buon governo, in particolare per la tutela dei Beni Comuni e degli interessi generali e collettivi non sono una limitazione.
Esistono, anche per le società di diritto privato, compreso le quotate, disposizioni del codice civile che impongono comportamenti obbligatori per gli stessi casi previsti dal comma 551.
Gli artt. 2446 e 2447 del c.c. fissano comportamenti ed atti obbligatori in caso di perdite che riducono il capitale sociale, sono le stesse limitazioni lamentate anche se formulate in modo diverso.
Queste "limitazioni" sono finalizzate alla garanzia dei terzi (creditori, lavoratori e clienti o utenti) ma anche il sistema socio-economico.
Come afferma La Corte dei Conti, sezione autonomie, delibera n. 2/SEZAUT/2014/QMIG, è " ....un maggior rigore nella disciplina delle aziende speciali e delle istituzioni, che va oltre la tendenziale omogeneità di trattamento degli organismi partecipati ".
La tesi dell'estensore del "parere" fa parte di una visione liberista che, finché sarà vigente, nel testo attuale, l'art. 41 della Costituzione, non è consentita..
Il comma 553 prevede che anche le aziende speciali " concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, perseguendo la sana gestione dei servizi secondo criteri di economicità e di efficienza.. .".
Anche questo è una limitazione? forse è solo un obiettivo cui, le società di diritto privato, sono escluse avendo come scopo l'utile e la sua divisione e finalizzano la "sana gestione" all'arricchimento dei soci.
In fondo è la stessa cosa delle Aziende Speciali anche se potremmo dire che la "sana gestione" non impoverisce il Paese.
Comma 554.
Comma 555 Il comma prevede l'obbligo di liquidazione delle Aziende Speciali in caso di 4 esercizi chiusi in perdita negli ultimi 5 esercizi.
Una norma corretta che non limita la libertà di gestione ma impedisce che una gestione, ovviamente non corretta, produca danni agli Enti Locali e ai creditori, terzi.
Lo stesso principio, pur formulato in modo diverso, che vale anche tutte le società, anche private, se non è certa la "continuità aziendale" di cui la ripetitività di perdite d'esercizio è un evidente indice.
La modifica dell'art. 2086 del c.c. e dell'art. 2380 bis del c.c. va proprio in quella direzione.
L'affermazione che " in sintesi, dalle descrizioni sopra descritte, emerge che l'organizzazione statutaria e regolamentare delle Aziende Speciali non è del tutto libera ma è soggetta a numerose disposizioni di portata tutt'altro che marginale ", lascia molto perplessi.
Non sono limitazione alla libera organizzazione del funzionamento, che anzi viene rafforzata e garantita, sono solo limitazioni a comportamenti non corretti o illegittimi che, pur in forme ed espressioni diverse, sono sancite anche dal codice civile, forse in misura anche più pesante.
Difendiamo queste disposizioni normative, possono essere una garanzia perché non succedano più casi come quello del Consorzio ASA o come quelli della perdita di 23,4 milioni di euro da parte di SMAT che ha sottratto risorse alla gestione del servizio idrico e agli investimenti.
Fosse stato vigente il TUSP, senza lo svincolo della "società quotata", agli amministratori di SMAT avrebbe potuto essete imputato il "danno erariale", ma la collettività avrebbe avuto 23,4 milioni in più per gli investimenti nel settore idrico.
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| 3.2.3 | Le ulteriori disposizioni di legge in materia di aziende speciali | ||
| art. 27 septies DL 786/1981 e art. 45 DPR 902/1986 confermano la possibilità di emissione di prestiti obbligazionari da parte dell'Azienda Speciale | |||
| 3.2.4 | Disposizioni in materia di insolvenza e liquidazione | ||
| viene corretta l'affermazione di cui al punto (ii) dell'abstract delle conclusioni precisando che l'Azienda Speciale non è soggetta a concordato e fallimento ma alla liquidazione coatta amministrativa. | |||
| 3.3 |
Considerazioni in merito alla trasformazione eterogenea da società di capitali in house ad azienda speciale consortile di diritto pubblico
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| 3.3.1 | Aspetti di natura societaria | ||
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In questa sezione il documento espone una ampia disquisizione circa la fattibilità della trasformazione eterogenea in forza di una interpretazione dell'art. 2500 septies ma poi conclude con una deliberazione della Corte dei Conti, Sezione Autonomie, n. 2/2014 (la "Deliberazione 2/2014") con cui la magistratura contabile ha affermato che " l'operazione di trasformazione eterogenea di una società di capitali che gestisce un servizio pubblico a rilevanza economica (nella specie, l servizio idrico) in azienda speciale consortile, è compatibile sia con le norme civilistiche, trattandosi di organismi entrambi dotati di patrimonio separato, a garanzia dei terzi e dei creditori, e sia con le disposizioni pubblicistiche, intese a ricondurre tali organismi ad un regime uniforme quanto al rispetto dei vincoli di finanza pubblici"
La disquisizione è, quindi, inutile poiché le deliberazioni della Corte dei Conti producono effetti senz'altro più significativi di tutte le interpretazioni di professionisti pur qualificati.
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| 3.3.2 | Aspetti di natura contabile | ||
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Secondo lo studio in esame, poiché, ai sensi dell'art.16 del D. Lgs 39/2010, attualmente SMAT è qualificabile ai fini della normativa in commento quale "ente di interesse pubblico", (società italiane emittenti valori mobiliari ammessi alla negoziazione su mercati regolamentati italiani e dell'Unione europea), ne derivano alcune problematiche di natura essenzialmente contabile o connesse alle stesse.
In effetti, le Aziende Speciale e le Aziende Speciali Consortili, non rientrano tra quelle indicate dal citato art. 16.
Questo, però, non esclude la possibilità per l'Azienda Speciale, anche consortile, di emettere obbligazioni da collocare sul mercato finanziario europeo. Bisognerebbe approfondire questo aspetto anche se, forse, sarebbe preferibile provvedere all'immediato rimborso del prestito obbligazionario.
Per quanto riguarda la contabilità, come si è visto nel "documento tematico 1 - 4", l'Azienda Speciale, anche consortile, è tenuta alla contabilità economica, ossia la stessa delle società privata, e si potrebbe continuare con l'attuale struttura, anche applicando i, pur deprecabili e poco trasparenti, criteri e principi IFRS ma graditi alle logiche meramente finanziarie.
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4 - Analisi giuridica |
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| 4.1 | primo gruppo tematico: Investimenti, finanziabilità ed effetti fiscali (vincoli derivanti dagli attuali contratti finanziari e dalla qualifica di SMAT quale ente di interesse pubblico) | ||
| documento tematico | |||
Tuttavia per quanto riguarda le aziende speciali consortili, ai sensi dell'ad. 46 del D.P.R. 902/1986 il ricorso a tali fonti di indebitamento (i.e. Contratti di Finanziamento ed emissione di prestiti obbligazionari) è soggetto al rispetto dei seguenti requisiti di scopo e quantitativi:
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| commento | |||
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Le condizioni poste dal DPR 902/1986, come, del resto, avviene in molte parti dei documenti con riferimenti alle norme applicate alle Aziende Speciali, vengono considerate dei vincoli e delle limitazioni all'autonomia gestionale mentre, in realtà, sono, per la maggior parte, solo condizioni di buon senso, funzionali a garantire l'interesse ed il patrimonio pubblico e la qualità ed economicità del servizio.
Proprio SMAT è un esempio concreto e reale dell'importanza di questi due punti e, in particolare del primo.
È inutile ed antieconomico contrarre prestiti obbligazionari che costano 2,5 milioni di auro all'anno per tenerli su conti correnti bancari, che notoriamente non sono finanziariamente remunerativi.
Se SMAT fosse stata vincolata da norme simili a quelle citate, non avrebbe potuto contrarre il prestito che ha prodotto solo costi e l'esclusione dal TUSP della società limitando il ruolo ed il controllo dei soci.
Il secondo punto è solo una norma di buona gestione perché se le rate di ammortamento dei finanziamenti superasse il limite del terzo dei ricavi potrebbe diventare difficile, se non impossibile, gestire finanziariamente la società, con conseguenze negative anche sulla gestione del servizio.
Non si deve dimenticare che, spesso, le situazioni di insolvenza si creano per errori della gestione finanziaria e non per quella economica.
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| 4.1.1.1 | Opportunità di reperimento dei capitali necessari al completamento, ammodernamento e mantenimento delle infrastrutture | ||
| documento tematico | |||
| Anzitutto, l'analisi di cui al presente paragrafo richiede di verificare se l'azienda speciale consortile abbia, al pari della società in house, la capacità giuridica e la capacità di agire necessarie a sottoscrivere Contratti di Finanziamento, nonché ad assumere le obbligazioni di rimborso del capitale erogato, unitamente agli interessi maturati al tasso di interesse stabilito contrattualmente ed agli ulteriori costi collegati alla sottoscrizione (come ad esempio le commissioni dovute ai relativi enti finanziatori) ivi previste. | |||
| commento | |||
A questo, per le società private, per le società quotate e assimilate, per gli enti di interesse pubblico e per le Aziende Speciali, anche consortili, provvede la tariffa che nella sua struttura prevede il costo degli investimenti (capex) composta dalla quota di ammortamento dei beni e il costo finanziario (l'interesse).
L'Ente di Governo dell'Ambito Territoriale elabora e predispone il "piano tariffario" che è, di fatto, il piano industriale della gestione del servizio con previsione anche degli investimenti e del recupero finanziario, attraverso gli ammortamenti, del loro costo iniziale. Questo garantisce la capacità di rimborso.
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| 4.1.1.2 | Procedure di selezione degli enti finanziatori | ||
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La selezione degli enti finanziatori deve avvenire attraverso una procedura ad evidenza pubblica come previsto dal Codice dei Contratti Pubblici e dalle direttive europee di riferimento.
Questo potrebbe facilitare l'ottenimento di condizioni più favorevoli, sono le regole della concorrenza e del mercato, che scattano quando si mettono in competizione più operatori.
Comunque, vale anche per le società a controllo pubblico indipendentemente da quanto previsto dal TUSP.
Tra i soggetti finanziatori potrebbero essere individuati anche gli utenti, come previsto dall'art. 151, comma 8, del d.lgs. 152/2006 che prevede la possibilità di emettere prestiti obbligazionari sottoscrivibili esclusivamente dagli utenti garantendo:
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| 4.1.1.3 | Concessione di garanzie sui beni | ||
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Le garanzie per i finanziamenti non possono essere concesse sui beni costituenti dotazione del servizio idrico poiché, per effetto dell'art. 143 del d.lgs 152/2006, questi beni fanno parte del demanio pubblico, sono inalienabili e non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi (non sono ipotecabili - ndr), se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.
Per tale motivo non è applicabile il privilegio generale ai sensi dell'ari. 186 del Codice dei Contratti Pubblici e privilegio speciale ai sensi dell'ari. 46, d.lgs. 1 settembre 1993, n. 385 ("Testo Unico Bancario") indicato nel "documento tematico".
Ma l'art. 43, c. 2, del DPR 902/1986 consente alle Aziende Speciali di garantire i propri finanziamenti con il rilascio, a favore dei mutuanti, di garanzie reali sul patrimonio oppure di delegazioni sulle proprie entrate nel limite di 1/3 delle entrate ordinarie.
Anche per le Aziende Speciali, però, scatta il vincolo della indisponibilità dei beni costituenti dotazione del servizio idrico e dell'impossibilità ad essere oggetto di diritti a favore di terzi (privilegio o ipoteca), resta, quindi la delegazione.
Quantificando, dal bilancio 2018, l'onere per le rate di mutuo, capitale e interessi, pari a € 53,8 mln ed il totale disponibile per ammortamenti e interessi in € 68,4 mln, pari ad 1/6 delle entrate ordinarie si possono rilasciare delegazioni senza alcun riscontro negativo sulla gestione ordinarie.
Le delegazione di un ente economico pubblico sono più certe e sicure di qualsiasi altra e particolarmente gradite dai finanziatori. Sono, del resto, le stesse operazioni che fanno le società anche se sono chiamati "cessione crediti verso clienti" o "cartolarizzazione del crediti"
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| 4.1.1.4 | Ulteriori previsioni applicabili all'azienda speciale | ||
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Ritenere che il disposto dell'art. 1, comma 555, della Legge di stabilità 2014, previsione della liquidazione dell'Azienda Speciale, anche consortile, che realizza perdite d'esercizio per quattro anni su cinque, possa rappresentare un limite alla bancabilità dell'azienda, lascia alquanto perplessi.
Una norma che costringe gli Enti Locali ad adottare provvedimenti precisi e decisi in presenza di perdite continuative, che peraltro creano problemi anche ai bilanci degli stessi Enti Locali, deve essere vista, al contrario, in modo positivo.
Il problema non è la liquidazione ma costringere ad evitare le perdite peraltro in relazione ad un'attività che per il principio del "full cost recovery", del metodo tariffario e del regime di monopolio naturale non può perdere.
Nella gestione del servizio idrico, come in quello della gestione e smaltimento dei rifiuti, non possono realizzarsi perdite, solo errori gestionali possono provocarle e, questi errori, mai sono imputabili al servizio ma ad attività estranee al servizio e a scelte aziendali e finanziarie che non rientrano nelle attività di un Azienda Speciale, anche consortile.
Vedremo nel capitolo relativo alla comparazione che questi problemi sono quasi sempre attribuibili alle società e non alle Aziende Speciali.
Comunque un gestore, sia esso una società di diritto privato, una società quotata od un azienda speciale, che perde per quattro esercizi su gestione in un settore, quello dei servizi pubblici, super garantito, deve essere fermata e, probabilmente sarebbe ancora meglio rimuovere, prima, chi le gestisce.
Anche chi indica questa norma come limitazione sa che non è così, bloccare queste situazioni è un atto dovuto.
Bisogna che ci si attrezzi per evitare sino a questo punti.
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| 4.1.2 | Compatibilità della trasformazione con gli attuali assetti finanziari di SMAT e con gli impegni da essi derivanti | ||
| 4.1.2.1 | Effetti della trasformazione di SMAT sul prestito obbligazionario denominato "€ 135.000.000 1,950 per cent. Notes due 2024" | ||
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La trasformazione non dovrebbe produrre alcun effetto concreto, considerazione cui giunge anche l'estensore del "documento tematico".
Se dovesse verificarsi l'ipotesi di rimborso anticipato ai sensi delle Condizioni al verificarsi di "Eventi di Inadempimento" (Events of Default), visto che nel 2024 scade, sarebbe solo una situazione positiva per l'Azienda trattandosi come esplicitato in precedenza un finanziamento errato nella forma e nei tempi.
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| 4.1.3 | Impatto sulla finanza pubblica locale e centrale del sostegno agli investimenti | ||
| 4.1.3.1 | La Deliberazione della Corte dei Conti n. 2/2014 | ||
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Come già evidenziato l punto 3.3.1 la deliberazione indicata ha dichiarato compatibile la trasformazione di una società di capitale pubblica che gestisce un servizio pubblico in Azienda Speciale.
Tanto basta.
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| 4.1.3.2 | l mutamenti del contesto normativo di settore tra il 2014 e il 2019 | ||
Tra il 2014 e il 2019 sono intervenute diverse disposizioni normative che hanno sempre più avvicinato ed assimilato le Aziende Speciali e le società a controllo pubblico.Sono rimaste alcune differenze:
Queste, secondo gli estensori dello studio, sono le uniche differenze concrete tra Azienda Speciale e Società per Azioni.
Queste differenze, in particolare, la seconda, dovrebbero far pendere la bilancia a favore dell'Azienda Speciale Consortile.
Ci sono altre differenze che nessuno dei documenti tematici ha rilevato perché sono a vantaggio degli utenti. .
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| 4.1.4 | Effetti fiscali della trasformazione | ||
| 4.1.4.1 | Regime fiscale della trasformazione | ||
Tralasciando la dotta disquisizione sulla differenza tra trasformazione eterogenea e trasformazione omogenea, rileviamo che
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| 4.1.4.2 | Soggettività tributaria delle aziende speciali ai finì delle imposte sul reddito ed IVA | ||
| nulla cambia rispetto all'attuale situazione, anche l'Azienda Speciale è soggetto di imposta, esattamente come la società per azioni. | |||
Gruppo Tematico 3
Contenimento dei costi ed effetti di possibili recessi
Costi e tempi per la trasformazione
a cura di: Studio Gianni, Origoni, Grippo, Capelli Partners
4.2 - secondo Gruppo Tematico: Contenimento dei costi ed effetti di possibili recessi, costi e tempi per la trasformazione |
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| 4.2.1 | Effetti finanziari ed operativi causati dai possibile recesso di Soci | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Il problema del recesso previsto dall'art. 2347 del c.c. si pone e potrebbe comportare un esborso per i soci che non esercitano il recesso o per la stessa società quantificabili in base alla stima del prof. Roberto Frascinelli che segue.
È, ovviamente, necessario trovare una soluzione politica poiché la trasformazione è un'operazione che coinvolge valori e patrimoni pubblici, non privati, finalizzata all'interesse generale e collettivo e non particolare.
Non è ammissibile che Enti Locali, soci della società trasformanda approfittino della volontà di ripubblicizzare il servizio idrico, anche nel rispetto della volontà popolare espressa con il referendum del giungo 2011, per fare cassa, e speculazione a danno degli altri Enti Locali soci.
Liquidando a valore di recesso, con un valore per azione pari a quello indicato dal prof. Frascinelli CIDIU, ad esempio, che in bilancio, al 31.12.2018, per la partecipazione in SMAT, ha un valore, di € 36.602.990, realizzerebbe € 44.428.132 con un utile di € 7.825.142.
CIDIU è una società che, nell'oggetto prevede la gestione del servizio idrico che, però, non gestisce, partecipata per il 95,18% da Enti Locali e per il 4,82% a una società privata, AMIAT spa.
Le azioni di AMIAT spa, con gli stessi parametri indicati in precedenza, avrebbero un valore di € 2.063.716 e si potrebbero liquidare mentre per le altre azioni di SMAT detenute si potrebbe procedere con l'assegnazione delle azioni agli Enti Locali soci di CIDIU, ma anche soci di SMAT, evitando di sprecare quattrini che sarebbero sottratti agli investimenti.
L'unico effetto sarà un aumento delle quote di partecipazione, in SMAT, degli ex soci di CIDIU.
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4.2.2
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Contenimento dei costi | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 4.2.2.1 | Aspetti connessi al mutamento dell'organizzazione della Società | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Consiglio di Amministrazione
Pur prescindendo dalla carica "onorifica", prevista dal d.l. n. 78 del 2010, i compensi del Consiglio di Amministrazione e del Presidente non potranno rimanere invariati perché i ruoli, le funzioni, i compiti e le responsabilità non sono più stesse.
Attualmente i componenti del Consiglio di Amministrazione sono 5, compreso il presidente. E' presente, inoltre, un amministratore delegato che verrebbe sostituito dal direttore al quale è attribuita la responsabilità gestionale come previsto dall'art. 114, comma 1, del TUEL e che già è presente nell'organico di SMAT.
Nel 2018, il costo annuo del Consiglio di Amministrazione è stato di € 290.999 e potrebbe ridursi sensibilmente riducendo, magari, anche il numero dei suoi componenti a tre.
Collegio Sindacale – Comitato per il controllo interno e la revisione contabile
È un organo non previsto per le Aziende Speciali Consortili. Nel 2018 il costo annuo è stato di € 124.904.
Società di Revisione
Non prevista per le Aziende Speciali Consortili. Costo annuo, nel 2018, € 84.000.
Comitato di Vigilanza
Non più necessario nell'Azienda Speciale Consortile. Costo annuo 2018, € 20.000.
In sostituzione degli organi di controllo e revisione, dovrà essere nominato un collegio di Revisori dei Conti ai quali dovrà essere riconosciuto un compenso pro-capite annuo di € 27.650 pari a € 82.950, come previsto dal Decreto Ministero degli Interni del 21.12.2018. |
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| 4.2.2.2 | Costi connessi agli aspetti contabili | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| La gestione contabile, formata dalla contabilità economica-patrimoniale e dalla contabilità finanziaria, necessaria per la redazione di alcuni documenti previsti dall'art. 114. potrà essere organizzata con l'utilizzo della struttura, anche informatica attuale, e non dovrebbe comportare alcun incremento di costi. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| note | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| La valutazione del contenimento dei costi effettuata, nel documento tematico, è superficiale e limitata solo alla governance, tra l'altro errata, perché generica, e agli aspetti contabili.Da una valutazione tecnica ci si poteva aspettare un maggior approfondimento anche documentale.Comunque per gli utenti ci sarà un reale e consistente contenimento dei costi perché l'eliminazione dell'utile, che è un costo per l'utenza, o una sua radicale riduzione può portare ad un abbattimento, accertato da nostri studio, sino al 20% delle attuali tariffe. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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4.2.3
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Costi e tempi della trasformazione eterogenea | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| 4.2.3.1 | Tempistica indicativa | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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La scaletta predisposta dallo studio sembra corretta.
L'unico dubbio che sorge, ma che non sposta i tempi, è quello della relazione ex art. 2500-sexies del codice civile.
Il 1° comma dell'art. 2500-sexies fa riferimento alla trasformazione da società di capitale ad una società di persona, si tratta della trasformazione omogenea e non della trasformazione eterogenea.
La trasformazione eterogenea è prevista dall'art. 2500-septies che prevede l'applicazione dell'art. 2500-sexies se compatibile.
L'art. 2500 sexies è riferito alla trasformazione di una società a responsabilità limitata per i soci in una società a responsabilità illimitata, dove la relazione si rende necessaria proprio per informare il cambiamento sostanziale per i soci.
L'Azienda Speciale Consortile, essendo dotata di personalità giuridica e di autonomia patrimoniale non comporta l'assunzione di una responsabilità illimitata per gli Enti Locali che la partecipano e, quindi, non è compatibile con le previsioni di cui all'art. 2500-septies.
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| 4.2.3.2 | Costi | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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Lo studio si limita ad una frase generica che non chiarisce la realtà dei costi e che lascia nel dubbio gli attuali soci considerata anche la normale onerosità dei consulenti. "l costi connessi alla trasformazione eterogenea, in quanto operazione societaria di natura straordinaria, attengono essenzialmente agli onorari dei consulenti coinvolti (legali, fiscali, finanziari etc.) e ai costi notarili per la predisposizione dell'atto di trasformazione e la registrazione presso i registri competenti".
Proviamo a quantificarlo.
Il costo della trasformazione eterogenea è insignificante. |
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Stima del valore minimo di liquidazione delle azioni costituenti il capitale azionario di SMAT S.p.A. nella ipotesi in cui potesse sorgere il diritto di recesso del Socio non consenziente alle deliberazioni riguardanti la fattispecie prevista all'art. 2437 lett b) c.c.
a cura di: Frascinelli prof. Roberto - Docente a contratto — Università di Torino - Dottore Commercialista — Revisore Contabile — Consulente del GiudiceSi riporta la considerazione finale dell'estensore della valutazione senza alcun commento non disponendo di dati sufficienti per una elaborazione.
"Posso quindi ipotizzare con un ragionevole grado di approssimazione (connaturata alla misura del predetto valore a sua volta correlato agli assunti che ne caratterizzano la determinazione) che la metodologia a suo tempo utilizzata nella redazione di stima, possa considerarsi coerente ed ancora attuale confermando così che, sulla base di quanto, seppur sommariamente, esposto in precedenza, il patrimonio netto complessivo disponibile della società al 31.12.2018 al netto della riserva per azioni proprie (€ 32.993.340), della riserva vincolata a fronte delle esigenze della gestione aziendale [Riserva PEF (€ 199.509.171)] e della riserva FTA (€ 2.677.452), ammonta a complessivi € 380.794.815: rapportando detto valore al numero complessivo di azioni costituenti il capitale sociale si ottiene il valore minimo della singola azione ammontante ad € 78,35."
Gruppo Tematico 4
Processi di controllo
a cura di: STUDIO LEGALE OCCHIENA
Efficacia dei processi di controllo del razionale utilizzo delle risorse: le plurime forme di controllo
| società di diritto privato | aziende speciali consortili | |
| Controllo giuridico o controllo degli atti e comportamenti | ||
| generalmente regolamentato da legislazione | codice civile, il TUSP, se non derogato, e leggi speciali | normativa di riferimento per l'Amministrazione Pubblica e le Autonomie Locali |
| organi societari |
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| organi esterni |
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| controllo del razionale utilizzo delle risorse | ||
| organi societari |
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| organi esterni | Non esistono organismi esterni salvo alcuni specifici come la CONSOB o l'Antitrust. |
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| altre forme di controllo | ||
| controllo del governo e della gestione | L'art. 6 del TUSP prevede la possibilità di istituzione di strutture interne per le società pubbliche fatte salve le deroghe per le società quotate e loro assimilate. | La convenzione ex art. 30 TUEL può prevedere, anche nello statuto, tutte le forme di controllo che gli Enti Locali ritengono opportuni. |
| rilevazione crisi aziendale | demandata alla valutazione dell'organo di amministrazione (art. 14 TUSP) e dal 2380-bis del codice civile. | individuata dalla legge, in particolare dall'art. 1 comma 551, 553, 554 e 555, della Legge di Stabilità 2014 |
| controllo analogo | fortemente condizionato dalla natura, dallo scopo, dall'effetto dominante dell'organo di amministrazione e dal limitato potere attribuito ai soci. | è naturale ed insito per effetto della sua natura, dal ruolo degli Enti Locali e dall'obbligo di approvazione degli atti fondamentali da parte dei Consigli Comunali |
| Piani industriali e bilanci di previsione | sono strumenti operativi dell'organo amministrativo e, la legislazione, non prevede obblighi specifici per la loro formazione o per la loro approvazione da parte dei soci.Nello statuto di SMAT è prevista la loro approvazione da parte dell'assemblea soci. | l'art. 114, commi 8 , con il rinvio allo schema di cui all'allegato n. 9 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e successive modificazioni, completo dei relativi allegati, e con l'obbligo di approvazione da parte dei Consigli Comunali ne fa un reale strumento di controllo. |
| controlli interni | nessuna disposizione specifica, è solo una questione di organizzazione interna nemmeno obbligatoria | prevista dal'art. 147 del TUEL e, ai sensi dell'art. 148, sottoposta al controllo della Corte dei Conti anche in merito all'adeguatezza degli strumenti e delle metodologie |
| bilancio consolidato quale forma di controllo utile ai fini dell'esercizio unitario e strategico dei poteri d'indirizzo dell'amministrazione | previsto dall'art. del 25 del d.lgs. 127/1991 nei casi controllo esercitato su altre società.SMAT spa consolida il proprio bilanci per effetto del controllo su Risorse Idriche S.p.a. e Aida Ambiente S.r.l. e per il controllo paritetico, con Iren spa, su Sviluppo Idrico S.p.A. | Il consolidamento avviene attraverso il bilancio consolidato degli Enti Locali ai sensi dell'art. 11-bis del d.lgs. 118/2011. |
| controllo esterno sui bilanci di esercizio e consolidati | attribuita alla Corte dei Conti dall'art. 148bis | |
| prevenzione della corruzione e della trasparenza | applicazione del d.lgs. 33/2013 con esclusione delle società quotate e loro assimilate.SMAT spa, comunque, ha adottato il piano triennale di prevenzione della corruzione e della trasparenza (2019-2021: Consiglio di Amministrazione del 31 gennaio 2019). | applicazione, senza deroghe del d.lgs. 33/2013. |
| inconferibilità e incompatibilità di incarichi | Prevista l'applicazione del d.lgs. 39/2013 dall'art. 11, c. 14, del TUSP.Per SMAT derogata per l'emissione del prestito obbligazionario. | si applica il d.lgs. 39/2013 senza alcuna eccezione o deroga |
| voluta per impedire l'usuale logica lottizzatrice e di occupazione da parte della politica che, spesso, per pure ragioni clientelari prescinde anche dalla competenza nelle nomine ad incarichi importanti e delicati. La deroga concessa dall'applicazione dell'art. 26, c.5, del TUSP è certamente inopportuna e nemmeno garantisce i risparmiatori se questa è la motivazione della deroga. | ||
| valutazione delle strutture e del personale delle amministrazioni pubbliche | si applica la normativa relativa ad entrambe le strutture | si applica la normativa relativa ad entrambe le strutture |
Il controllo, rigido e pressante, anche da parte di organi esterni, come la Corte dei Conti, nell'esercizio di attività che erogano servizi rientranti nella funzione pubblica e che gestiscono Beni Comuni, deve garantire trasparenza ed evitare sprechi che provocano danno alla collettività e malaffare o corruzione.
Bisogna escludere la possibilità che soggetti nominati e non eletti possano avere posizioni dominanti sui Beni Comuni.
Anche i Sindaci non sono i proprietari dei Beni Comuni, sono solo delegati a gestirli per conto degli elettori, i cittadini.
I Sindaci non sono i soci delle società o delle Aziende Speciali Consortili, i soci sono i cittadini attraverso i Comuni.
I Sindaci sono dei mandatari e si potrebbe affermare che esistono, anche per loro, gli obblighi previsti dal codice civile (art. 1703 e segg.) per il mandatario.
Perché non considerare i controlli, come una garanzia e una tutela per tutti i soggetti coinvolti, Sindaci, consiglieri comunali o provinciali, funzionari e dipendenti degli Enti Locali, che potrebbero essere oggetto di azioni per "danno erariale", per la collettività, e per la salvaguardia del patrimonio pubblico e non come una limitazione o un condizionamento?
Gruppo Tematico 5
La natura giuridica delle società per azioni vs. azienda speciale consortile
a cura di prof. Roberto Cavallo Perin
Il prof. Cavallo Perin dà un senso politico, espressa nelle conclusioni del documento e già citate in premessa, confermando, in questo modo, l'assenza di concrete differenze tra i due modelli e natura del gestore che possano dare una motivazione tecnica e giuridica alla scelta. E' una valutazione condivisibile in rapporto al mandato professionale ricevuto ma, meno condivisibile, per effetto di alcune considerazioni, già espresse in precedenza, quali l'utile come obiettivo, per le società, o la possibilità di acquisire partecipazioni in società aventi oggetto analogo e affine, sempre per le società, mentre per le ASC la eventuale partecipazione deve avere la caratteristica della strumentalità rispetto all'attività esercitata. Sono differenze non marginali che possono incidere negativamente su quelli che dovrebbero essere i veri obiettivi di un servizio pubblico, ossia l'efficienza, l'efficacia e l'economicità del servizio, l'equilibrio del bilancio e l'attenzione per la questione ambientale.
Confermata la natura di "ente pubblico strumentale", esiste una marcata differenza con la società di diritto privata a capitale pubblico anche se, entrambe, gestiscono dei servizi pubblici a rilevanza industriale o economica o imprenditoriale che si colloca, in modo particolare nelle due questioni indicate.
L'inessenzialità del lucro, che dovrebbe caratterizzare la gestione dei servizi pubblici, si identifica nell'Azienda Speciale, per la sua natura e per la funzione degli Enti Locali, di cui ne è "ente strumentale"
Per i motivi opposti la forma societaria a capitale pubblico, che ha nel "lucro" il suo scopo, è un'anomalia come si è espressa la Cassazione nella sentenza 26283/2013 già citata.
Resta la questione dell'utile e della sua distribuzione.
Come visto, e come ricordato dal prof. Cavallo Perin, nelle società è lo scopo per la definizione che ne da il Codice Civile con l'art. 2447.
Nell'Azienda Speciale, superata la "ripartizione degli utili fra comune, direttore e personale", prevista dalla L. 103/903, art. 2, co. 30 e art. 3, lett. d, g, dall'art. 43 del D.P.R. 902/1986, l'utile non è più ripartito ma destinato.
L'utile d'esercizio deve essere destinato nell'ordine:- alla costituzione o all'incremento del fondo di riserva;
- all'incremento del fondo rinnovo impianti;
- al fondo di finanziamento dello sviluppo degli investimenti nella entita' prevista dal piano-programma.
L'eccedenza e' versata all'ente locale alle scadenze stabilite dal regolamento speciale aziendale.
La Corte dei Conti Lombardia, con la pronuncia 426/2010, ha precisato, inoltre, dopo il richiamo dell'art. 43 D.P.R. 902/1986, che prima del versamento dell'eccedenza agli Enti Locali, è necessario "dimostrare, in modo puntuale e rigoroso la congruità degli accantonamenti effettuati per la compiuta realizzazione delle finalità dell’azienda indicate negli atti programmatori".
Potrebbe apparire come semplice di differenza. La differenza, al contrario, è sostanziale poiché non trasforma il gestore in uno strumento per produrre risorse, spesso inutilizzate o destinate al sostegno dei bilanci degli Enti Locali.
SMAT spa, come visto, ha prodotto in 5 anni, al netto delle imposte, € 291 mln di cui € 52 mln distribuiti ai soci, € 88 mln sprecati in avventure finanziarie e per acquisto di azioni proprie e € 120 mln sono disponibili sui conti correnti bancari.
Nulla cambia per quanto riguarda la gestione del servizio e gli investimenti ma, quel poco che cambia, rispetto alla gestione complessiva da parte di una società, suggerisce e consiglia di procedere senza indugio con la trasformazione eterogenea.
Certamente è necessaria la volontà politica, che può superare qualsiasi ostacolo, spesso ideologico e non motivato, come nel caso delle privatizzazione, ma la consapevolezza e la conoscenza può supportare la volontà politica.
Gruppo Temtico 6
Conseguenze giuslavoristiche
a cura di: Studio legale Albi
Dal documento emerge una certezza, quella che nulla cambia nel rapporto di lavoro per i lavoratori ma nemmeno per l'azienda.Gli stessi vincoli previsti per le società pubbliche valgono anch per l'Azienda Speciale Consortile, così come non cambiano i contratti di lavoro, le condizioni e le tutele.L'unica differenza è l'inquadramento previdenziale che per le società è quello privatistico, il Fondo Pensioni Lavoratori Dipendenti (FPLD) mentre per le Aziende Speciali Consortili è quello del settore pubblico, la Cassa Pensioni Dipendenti Enti Locali (CPDEL), entrambi gestiti dall'INPS.Sembrerebbe che possa sorgere un problema, per il lavoratore, al momento del pensionamento per la riunione dei due trattamenti.Ci siamo affidati ad un patronato, che ha il pregio disvolgere questa specifica attività e, quindi di conoscerne tutti gli aspetti e risvolti, anche pratici, che si sono espressi come segue.Per i lavoratori del settore privato, cui appartengono quelli alle dipendenze di un soggetto di natura privatistica come le SpA (comprese quelle a totale capitale pubblico), la gestione previdenziale (cioè la cassa nella quale si versano i contributi previdenziali e che eroga la pensione, sulla base delle regole per essa definite) è affidata all'INPS, mentre la gestione previdenziale dei lavoratori del settore pubblico (comprensivo di tutti i soggetti di diritto pubblico, come le aziende speciali) afferisce all'INPDAP.INPS ed INPDAP, ancorché unificate a partire dal 2012, continuano ad avere gestioni separate. Ciò significa che, in caso di passaggio da una SpA ad un'azienda speciale, i lavoratori, da quel momento in avanti, trasleranno dalla gestione dell'INPS a quella dell'INPDAP, e, quindi, avranno contributi versati all'INPS fino a prima del passaggio e all'INPDAP dopo il passaggio. Questa situazione comporta, per quanto riguarda il calcolo della pensione, la necessità di riunificare i contributi versati in casse diverse, che può avvenire attraverso tre meccanismi diversi:
- con la ricongiunzione dei contributi , che però dal luglio 2010 con il decreto legge 31 maggio 2010 n.78 è diventata onerosa per il dipendente e anche in termini molto pesanti a seconda dell'età e dei contributi versati possono occorrere diverse decine di migliaia di euro per ottenere il riconoscimento dell'insieme dei contributi versati);
- con la totalizzazione dei contributi che è di carattere gratuito, ma presenta il grave handicap che, in questo caso, il valore della pensione è calcolata interamente con il metodo contributivo, che provoca uno svantaggio significativo nell'ammontare della pensione per chi si trova nel sistema retributivo o misto cioè per chi, rispettivamente, può far valere almeno 18 anni di contribuzione al 31/12/1995 o anni di contributi versati prima del 31712/1995):
- con il cumulo dei contributi , che ha anch'esso carattere gratuito, che di fatto è stato introdotto con la legge di stabilità 2013 legge 24 dicembre 2012 n. 228, commi 239-246) e perfezionato con la legge di stabilità 2017 legge 11 dicembre 2016 n. 232, commi 195 e segg.) e che, nella sostanza, costruisce un meccanismo assai simile a quello della ricongiunzione fermo restando che questa rimane a titolo oneroso). La differenza che rimane con la ricongiunzione è che, con quest'ultima, la pensione è erogata dalla cassa presso la quale si attiva tale operazione, mentre con il cumulo la pensione viene erogata pro-quota parte dalle singole casse in cui sono stati versati i contributi. Dal punto di vista dell'importo complessivo, le differenze sono minimali e, quindi, si può dire che, con le ultime modifiche introdotte con la legge di stabilità 2017 per il cumulo previdenziale, si supera il problema, molto serio, che si era costruito nel 2010, quando si era previsto che la ricongiunzione avveniva a titolo oneroso.
Quindi, allo stato attuale, si può tranquillamente sostenere che, per i lavoratori, il passaggio da SpA ad azienda speciale, e, più in generale, tra aziende che hanno diversa forma giuridica, non muta la sostanza della loro condizione contrattuale, retributiva e previdenziale.
Comparazione con altre esperienze
Non è mai una struttura che può migliorare o peggiorare una gestione d'impresa.Se mettiamo in competizione un'utilitaria ed una fuoriserie, e vince l'utilitaria, il merito o la colpa non sono del mezzo ma del loro pilota.
Nello stesso modo non possiamo imputare i default aziendali alle maestranze, i lavoratori.
A pag. 40, punto 8.10, il "parere 1-4" sottolinea che " sull'efficienza della gestione incide in modo determinante la qualità del personale" . La qualità del personale non dipende dalla natura, privata o pubblica, della struttura.
Nella gestione di un servizio pubblico in regime di monopolio naturale, che non deve confrontarsi con il mercato, che, grazie al metodo Tariffario, è scevro da rischi avendo i ricavi e l'utile garantito, solo la governance, distratta dalla gestione caratteristica e più attenta alla gestione finanziaria, ai gruppi, alle holding. alle aggregazioni societarie, può creare problemi e rischi all'impresa, sia essa privata, Società per azioni, o pubblica, Azienda Speciale Consortile.
Non è necessaria la comparazione, strumentale, con altre realtà per comprendere che la natura o la struttura non creano rischi ma sono altri i fattori causa di grosse negatività.Può essere sufficiente esaminare i fatti di casa propria.
A pag. 99 della Nota Integrativa del bilancio 2018 di SMAT spa, si legge "La partecipazione in Acque Potabili S.p.A., è stata valutata per 10,2 milioni di euro in relazione alla frazione di Patrimonio Netto detenute dalla Capogruppo SMAT S.p.A......".
Poiché il costo di acquisizione è stato di € 36.192.617, SMAT s.p.a. ha perso , in questi ultimi anni, solo per un'operazione finanziaria, estranea alla gestione del servizio idrico nell'Ambito torinese, riferita al fallimento di Acque potabili Siciliane s.p.a., ben 23,4 milioni di euro. Essendo la gestione del servizio idrico l'unica fonte di ricavi, la perdita è stata pagata dagli utenti con l'utilizzo di risorse, prodotte con le tariffe, e le bollette, e destinate agli investimenti nel settore idrico
Come si può vedere anche le società di diritto privato possono fallire. Acque Potabili Siciliane spa era una società unipersonale, cioè interamente posseduta da Acque Potabili spa, a sua volta posseduta e controllata da Ireti spa (gruppo Iren) e da SMAT spa. Due "campioni" della gestione dei servizi pubblici che si pongono come simbolo dell'efficienza e dell'efficacia, che criticano altri e che hanno saputo perdere, facendo pagare la perdita agli utenti, ben 47 milioni di euro .
Se SMAT fosse stata un'Azienda Speciale Consortile, non avrebbe perso i 23,4 mln di euro della partecipazione in acque potabili perché, come ricorda il prof. Cavallo Perin, nel documento tematico 5, nell'ASC, l'acquisizione di partecipazioni è possibile sole se strettamente strumentale alla'attività, caratteristica non presente nell'acquisizione della partecipazione in Acque Potabili spa. Non avrebbe nemmeno potuto acquistare "azioni proprie" perché nelle ASC non è possibile.
E' meglio e più facile, però, criticare ABC Napoli che ha la colpa di non aver depositato al Registro delle Imprese i bilanci 2018 e 2017 (quelli precedenti sono sul sito dell'Azienda nella pagina Amministrazione Trasparente) e che, al massimo costerà, forse, qualche migliaio di euro agli amministratori e non all'Azienda.
Contrariamente a quanto riportato da superficiali notizie di stampa e sostenuto da autorevoli esponenti di Utilitalia, attraverso dichiarazioni viziate dal pregiudizio verso la gestione di diritto pubblico, ABC è un’azienda che dal 2012, anno della sua istituzione, chiude i bilanci in utile; va rimarcato che questi risultati sono stati raggiunti senza scorpori della pregressa situazione debitoria, che ha quindi continuato a gravare su ABC:
- pratica tariffe tra le più basse d’Italia;
- garantisce una qualità dell’acqua erogata attraverso un numero di controlli cinque volte superiore a quelli previsti dalla legge;
- ha una percentuale di dispersione idrica del 32%, inferiore alla media nazionale (40%) e a quella del resto della regione Campania (50%);
- può vantare una gestione amministrativa che consente una capacità di incasso crediti dell’85% (enormemente superiore a quanto riescono a realizzare, nello stesso contesto geografico, le gestioni di diritto privato);
- ha sviluppato un sistema di welfare aziendale all'avanguardia.
Si sottolinea, inoltre, che i bilanci sono stati regolarmente assunti da ABC Napoli, l’approvazione degli stessi dipende esclusivamente da deliberazione del Comune.
ABC Napoli non è fallita, è operativa ed applica tariffe tra le più basse.
Certamente è in uno stato di sofferenza finanziaria ereditata della gestione, ante trasformazione eterogenea, di una società per azioni (?), causata da crediti in sofferenza, specialmente nei confronti dell'Amministrazione Pubblica, molto elevati che, però, sia dal bilancio 2016 che da informazioni sta migliorando.
La situazione dei crediti è il risultato da una situazione contingente, anche ambientale, che deve essere analizzata ed affrontata in modo più ampio e, comunque, non è conseguenza della gestione che, dall'esame del conto economico, appare migliore e meno speculativa di quella delle società anche pubbliche.
Indubbiamente la sofferenza dei crediti è un ostacolo per gli investimenti ma non per la gestione complessiva.
Chi ha voluto la trasformazione eterogenea, avrebbe potuto, come ormai è usuale, creare una nuova Azienda Speciale, lasciando i debiti alla vecchia società facendola diventare una "bad company".
Questo è un indice di serietà e correttezza che difficilmente trova riscontro nelle società di diritto privato.
Evidenziare negatività di ABC Napoli solo per il mancato deposito del bilancio senza un approfondimento ed un analisi bilancista, possibile almeno dalla trasformazione al 31.12.2016, che avrebbe consentito di rilevare i miglioramenti rispetto alla precedente gestione, è un modo strano e alquanto sconcertante.
Stupiscono le parzialità e falsità contenute nel parere dell’esperto che attribuisce la mala gestione del Consorzio ASA di Castellamonte al fatto di essere un’ azienda di diritto pubblico e non all'incapacità e disonestà dei suoi amministratori.
Quale attendibilità ha questo parere che ignora la lunga battaglia dei Comuni, soci ASA, e la loro vittoria contro gli amministratori dell’azienda, sancita dalla sentenza della Corte d’Appello di Torino.
Un parere fuorviante, per far passare l’idea che il toccasana è la forma societaria di diritto privato, qual'è ora SMAT, che nel 2007 ha affidato a una società esterna di diritto privato Hydrodata, la progettazione preliminare, definitiva e esecutiva dell’Acquedotto della Val di Susa che è già costato oltre 130 milioni di euro, inaugurato nel giugno 2019 e nelle cui tubature non scorre ancora una sola goccia d’acqua.
Quella stessa SMAT che ha revocato in extremis l’aggiudicazione dell’appalto di € 20 milioni del 1° lotto del Collettore Mediano, ma solo in seguito a precise denunce pubbliche per “errata attribuzione dei punteggi.
Perché la comparazione non è stata fatta con il Consorzio dei Comuni per l`Acquedotto del Monferrato, che non è un Azienda Speciale anche se ha molte affinità? Attivo sin dal 1936, dimostra che un'Azienda Speciale Consortile è più efficiente, efficace ed economica di una società di diritto privato: infatti il suo scopo non sono le distrazioni di natura finanziarie estranee al servizio che deve erogare.
Curiosa è l'affermazione, ultimo paragrafo di pag. 25, " In astratto non esistono profili di differenziazione giustificati dalla natura del gestore anche se ciò non esclude, ovviamente, che, in concreto, un gestore possa risultare più efficace ed efficiente rispetto ad altri..
Una vera e propria contraddizione che la dice lunga. La natura del gestore non è causa di differenza, le differenze stanno nella qualità manageriale del gestore" ma poi, nella comparazione, si attribuiscono alla natura del gestore le negatività.
la partecipazione dei Comuni nell'Azienda Speciale Consortile
In questo capitolo ci soffermiamo sugli aspetti sia di diritto che pratici che conseguono alla trasformazione "eterogenea" dall'attuale forma di società per azioni, natura privata, alla forma di Azienda Speciale Consortile, natura pubblica.
L'Azienda Speciale Consortile è l'insieme del Consorzio tra Enti Locali, di cui all'art. 31 del d.lgs. 267/2000, T.U.EE.LL., e l'Azienda Speciale, art. 114 dello stesso d.lgs. cui il citato art. fa rinvio.
Il 1° comma del citato art. 31 recita: " Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili ."
Dalla data di trasformazione non si applicano più le norme del codice civile, fatte salve quelle relative al bilancio.
Società per azioni
Il Capitale sociale, che nelle società rappresenta l'apporto, in denaro o di beni e servizi, dei singoli soci, costituisce anche il parametro di base per la determinazione della quota di partecipazione dei singoli soci. Il rapporto tra numero di azioni possedute ed il numero totale è la percentuale di partecipazione nella società.
La quota di partecipazione si riflette sulla proprietà, capitale sociale e Patrimonio netto, sugli utili o sulle perdite dell'esercizio, sull'eventuale dividendo distribuito. La quota di partecipazione produce, inoltre, il suo effetto anche sui voti nell'assemblea sociale, sia ordinaria che straordinaria.
Azienda Speciale Consortile
Con l'Azienda Speciale Consortile, le cose, sotto questo aspetto, cambiano radicalmente.
Il fatto stesso che l'art. 114, comma 4, del T.U.EE.LL stabilisca che " L'azienda e l'istituzione conformano la loro attività a criteri di efficacia, efficienza ed economicità ed hanno l'obbligo dell'equilibrio economico, considerando anche i proventi derivanti dai trasferimenti, fermo restando, per l'istituzione, l'obbligo del pareggio finanziario. ", cancella lo scopo economico dell'utile e della sua divisione, come visto caratteristica delle società di natura privatistica, fissando come obiettivi la qualità del servizio e la sua economicità intesa come minor costo per l'utente.
Il Capitale Sociale non esiste più e, questo fatto, non è marginale.
Nell'Azienda Speciale l'apporto degli Enti Locale, i consorziati, si chiama capitale di dotazione e non costituisce più il naturale riferimento per regolare i rapporti tra gli Enti Locali nè in termini economici e nemmeno di partecipazione.
" L'azienda speciale è ente strumentale dell'ente locale dotato di personalità giuridica, di autonomia imprenditoriale e di proprio statuto, approvato dal consiglio comunale o provinciale (art. 114, comma 1)" e "L'ente locale conferisce il capitale di dotazione; determina le finalità e gli indirizzi; approva gli atti fondamentali; esercita la vigilanza; verifica i risultati della gestione; provvede alla copertura degli eventuali costi sociali"
L'Azienda Speciale, quindi, attraverso la personalità giuridica e l'autonomia imprenditoriale, riceve dagli Enti Locali il "capitale di dotazione" e lo gestisce al fine dell'erogazione del servizio fatti salvi i controlli e gli indirizzi che competono agli Enti Locali.
Il capitale di dotazione è unicamente l'insieme dei beni destinati alla gestione del servizio ed è estraneo alla formazione delle partecipazioni.
Trattandosi di una pluralità di Enti Locali, gli stessi dovranno costituirsi in un Consorzio secondo le norme previste per le Aziende Speciali, come previsto dal 1° comma dell'art. 31 del T.U.EE.LL., e dovranno approvare, ex art. 30 T.U.EE.LL, una convenzione unitamente allo statuto del Consorzio.
Significativi sono i commi seguenti dell'art. 31:
- Gli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi e l'esercizio associato di funzioni possono costituire un consorzio secondo le norme previste per le aziende speciali di cui all'articolo 114, in quanto compatibili. Al consorzio possono partecipare altri enti pubblici, quando siano a ciò autorizzati, secondo le leggi alle quali sono soggetti.
- A tal fine i rispettivi consigli approvano a maggioranza assoluta dei componenti una convenzione ai sensi dell'articolo 30, unitamente allo statuto del consorzio.
- In particolare la convenzione deve disciplinare le nomine e le competenze degli organi consortili coerentemente a quanto disposto dai commi 8, 9 e 10 dell'articolo 50 e dell'articolo 42, comma 2, lettera m), e prevedere la trasmissione, agli enti aderenti, degli atti fondamentali del consorzio; lo statuto, in conformità alla convenzione, deve disciplinare l'organizzazione, la nomina e le funzioni degli organi consortili
- Salvo quanto previsto dalla convenzione e dallo statuto per i consorzi, ai quali partecipano a mezzo dei rispettivi rappresentanti legali anche enti diversi dagli enti locali, l'assemblea del consorzio è composta dai rappresentanti degli enti associati nella persona del sindaco, del presidente o di un loro delegato, ciascuno con responsabilità pari alla quota di partecipazione fissata dalla convenzione e dallo statuto.
Non è quindi il capitale di dotazione che determina le quote di partecipazione ma la convenzione e lo statuto secondo criteri da concordare tra i Comuni nel rispetto del principio della mutualità che è la caratteristica essenziale di una gestione consortile.
Si evidenzia che il comma 4 prevede che la quota di partecipazione debba essere fissata dalla convenzione e dallo statuto. Non è, come nel caso delle società, il capitale sociale che determina le quote di partecipazione perché così stabilito dal codice civile.
E' necessario che siano i Comuni, in sede di definizione della Convenzione, a stabilire i criteri. La Convenzione ex art. 30 del TUEL è un accordo tra Comuni alla cui formazione e per la loro adesione intervengono singolarmente e non in rapporto alle quote possedute in "SMAT spa".
Poiché lo statuto, che regola l'attività dell'ASC, le nomine degli organismi di gestione e le quote di partecipazione dei Comuni sono definite da accordo formato per espressione dei singoli Comuni e non in rapporto alle quote possedute in SMAT spa, l'entità del "capitale di dotazione" conferito da ogni singolo consorziato, la quota di partecipazione, i fini del diritto di voto, può anche essere determinata con criteri diversi salvo che i Comuni, con la convenzione, dispongano diversamente.
Poiché il consorzio è definibile come un'azienda speciale di ognuno degli enti associati […]" (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza 9 maggio 2001 n. 2605) i criteri di determinazione della quota di partecipazione garantiscano questa specifica peculiarità che, peraltro, come ricordato, è il principio cardine dell'affidamento in house providing.
La quota di partecipazione che garantisca il voto in assemblea potrebbe essere quella "classica" per strutture di carattere mutualistico, ossia un voto per ciascun Comune, o quella più coerente con il servizio erogato e individuabile nel voto per numero di abitanti o utenti di ogni singolo Comune rapportato al numero degli abitanti o utenti dell'Ambito Territoriale.
Il Capitale di dotazione, a seguito della trasformazione eterogenea potrebbe essere il Patrimonio Netto della trasformata e attribuito ai Comuni in rapporto alla quota posseduta nella società e non necessiterà di conguagli tra i vari Comuni consorziati.
Sarà, eventualmente, necessario definire, anche nella convenzione, ex art. 30, le modalità di gestione dei beni conferiti e costituenti il capitale di fondazione al fine di non danneggiare alcun Comune e considerando che, nei bilanci dei Comuni, parte patrimoniale, non ci saranno effetti positivi e nemmeno negativi poiché il relativo valore, oggi tra le partecipazioni in società, sarà collocato in altro capitolo.
Deve essere escluso anche il Valore Residuo, previsto dall'art. 153, comma 2, del d.lgs. 152/2006 e dal Metodo Tariffario, poiché la trasformazione eterogenea non costituisce subentro da altro gestore ma semplicemente modifica della natura giuridica dell'attuale gestore.
Nemmeno si tratterrà di nuovo affidamento poiché la gestione da parte di Azienda Speciale Consortile, ente strumentale degli Enti Locali consorziati, è una gestione diretta dell'Ente Locale che, per tale motivo, realizza un concreto e certo "controllo analogo".